Kdo a jak může donutit jednotlivé obecní úřady, aby přijímaly elektronická podání a tyto datové zprávy – jejich příjem potvrzovaly

28. 4. 2014 Autor: Vladimír Kučera

Váš dopis ze dne | Vaše značka (č. j.) Naše značka (č. j.) Hradec Králové
doručený dne 07.04.2014 IZ-21/VZ/2014 23.04.2014

Odpověď na žádost o informace doručenou dne 07.04.2014 a doplněnou dne 11.04.2014

Vážený pane,

dne 07.04.2013 obdržel Krajský úřad Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové (dále jen „krajský úřad“) prostřednictvím elektronické podatelny Vaši žádost o poskytnutí informací, v níž s odkazem na zákon číslo 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“), žádáte poskytnutí informací, kdo a jak může donutit jednotlivé obecní úřady, aby přijímaly elektronická podání a tyto datové zprávy – jejich příjem potvrzovaly. Dále uvádíte, že „Na některé obecní úřady Královéhradeckého kraje se opakovaně elektronicky obracím, ale jakékoliv mé snahy se naprosto míjí účinkem. Když už „donutím“ úřad příjem podání potvrdit, tak jakým způsobem se mám domáhat jeho vyřízení? Je to boj s větrnými mlýny a občanům se běžně doručuje „fikcí““.

Povinný subjekt zaevidoval žádost pod čj. IZ-21/VZ/2014, posoudil ji a konstatoval, se jedná o žádost o informace ve smyslu InfZ, která však neobsahovala všechny potřebné náležitosti dle ustanovení § 14 InfZ.

Písemností ze dne 10.04.2014 jste byl dle ustanovení § 14 odst. 5 písmeno a) a b) InfZ vyzván k doplnění a upřesnění svojí žádosti o informace, na což jste reagoval e-mailem ze dne 11.04.2014, ve kterém jste uvedl, že jste podání učinil elektronicky a bylo řádně digitálně podepsáno, přičemž elektronický podpis dle zákona číslo 227/2000 Sb. Vás jednoznačně identifikuje. Ohledně upřesnění obsahu své žádosti jste se nevyjádřil.

Vzhledem k tomu, že jste svoji žádost o informace, která nebyla dostatečně určitá, ani po výzvě neupřesnil, mohl by krajský úřad v souladu s ustanovením § 14 odst. 5 písmeno b) InfZ rozhodnout o odmítnutí Vaší žádost. I přes to však bylo přistoupeno k vyřízení Vaší žádosti.

Krajský úřad k obsahu Vaší žádosti uvádí, že směřuje k vytváření nových informací, případně je dotazem na názor.

Požadované informace dle názoru krajského úřadu spadají mimo sféru poskytování informací, neboť v souladu s ustanovením § 2 odst. 4 InfZ se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.

V problematice vytváření nových informací, která není povinností povinného subjektu z hlediska InfZ, se krajský úřad zcela ztotožňuje s právní argumentací, která vychází z odborné literatury (FUREK, Adam a Lukáš ROTHANZL. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Linde, 2012, 1031 s. ISBN 9788072018680) a pro úplnost uvádí (Furek, Rothanzl str. 78):

„[Obecně k vytváření nových informací] Ustanovení § 2 odst. 4 vylučuje z povinnosti poskytovat informace dotazy na názory, na budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Ačkoli komentované ustanovení tyto tři kategorie rozlišuje, ve skutečnosti se ve všech třech situacích, má-li být žádost podřazena pod § 2 odst. 4, jedná o vytvoření nové informace. (...) Jak dotaz na názor, tak na budoucí rozhodnutí v sobě totiž zahrnuje požadavek na utvoření (a následné sdělení) příslušného názoru či budoucího rozhodnutí, tedy požadavek na vytvoření nové informace. Ve všech těchto případech tedy nastává specifická situace, v níž žadatel požaduje určitou informaci, která se sice pojmově vztahuje k působnosti povinného subjektu (jinak by bylo nutné žádost odložil dle § 14 odst. 5 písm. d), avšak v okamžiku podání žádosti neexistuje a žadatel se výslovně nebo implicitně domáhá jejího vytvoření. (...) Požadavek žadatele ve smyslu § 2 odst. 4 tedy směřuje do budoucnosti a dostává se tak vlastně mimo režim zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť „neexistující informace“ nesplňuje jeden z pojmových znaků informace tak, jak je zákon vymezuje v § 3 odst. 3 (informací je jen údaj zaznamenaný, tudíž pro povinný subjekt existující).

[Pojem vytváření nové informace] Pro výklad § 2 odst. 4 je tedy klíčový pojem vytváření nové informace. Zákon jej blíže nevymezuje, což samozřejmě zavdává otázku, do jaké míry lze určitou žádost považovat za žádost směřující k vytváření nových informací. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991 IV. volební období Poslanecké sněmovny) v souvislosti s § 2 odst. 4 uvádí: „Povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání – k vypracování takových materiálů nemůže být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 zákona č. 500/2004 Sb.).“

Odborná literatura k problematice vytváření nových informací dále uvádí (Furek, Rothanzl str. 82), že „Příkladem žádosti, v níž se žadatel domáhá vytvoření nové informace, může být žádost o zpracování analýzy určitého problému v působnosti povinného subjektu (častější budou případy dotazů na názory či budoucí rozhodnutí). ...především se může jednat o vyhotovení zcela nového údaje „na zelené louce“ a v takovém případě jde nepochybně o činnost nad rámec povinností povinného subjektu (typicky zpracování právní analýzy k určitému problému, který se může týkat působnosti povinného subjektu).

I když, jak bylo výše uvedeno všechny kategorie spadající pod ustanovení § 2 odst. 4 InfZ jsou ve výsledku vytvářením nové informace, zákon výslovně z informační povinnosti vylučuje dotazy na názory povinného subjektu. Odborná literaturu (Furek, Rothanzl str. 85-6) k tomu uvádí: „[Pojem „dotaz na názor“] Podobně jako v případě vytváření nových informací nemá povinný subjekt ani povinnost sdělovat žadatelům své názory na konkrétní záležitosti. I zde je ovšem nutné rozlišovat dvě situace – na jedné straně žádost o sdělení názoru na určitou záležitost, který povinný subjekt má dle požadavku teprve zaujmout, a na straně druhé žádost o poskytnutí informace o názoru (stanovisku), které povinný subjekt jako svůj názor již zaujal (resp. podle tvrzení žadatele tak učinil a ve smyslu § 3 odst. 3 zaznamenal). Pouze v prvním případě se totiž bude jednat o situaci předvídanou v § 2 odst. 4, zatímco v případě druhém bude žádost směřovat k poskytnutí již existující a tedy obecně vydatelné informace (srov. vymezení informace podle § 3 odst. 3).

[Poskytování právních výkladů, stanovisek a analýz v režimu InfZ] Pod „dotaz na názory“ lze zařadit i žádosti o poskytnutí právních výkladů a stanovisek. Povinnost poskytovat právní výklady v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím neexistuje, povinný subjekt však samozřejmě takové stanovisko zpracovat může a může je i poskytnout (např. většina ústředních správních úřadů takové stanoviska v rámci principu dobré správy poskytuje a tuto činnost považuje za integrální součást výkonu veřejné správy na daném úseku), nicméně žadatel se jeho poskytnutí nemůže v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím domáhat.“

Odborná literatura nevylučuje možnost dobrovolného vytvoření nové informace, což však není povinností povinného subjektu (Furek, Rothanzl str. 86 „[Dobrovolné vytvoření „nové informace“] Jestliže povinný subjekt obdrží žádost o poskytnutí informace formou utvoření názoru, nemusí ji vždy s odkazem na § 2 odst. 4 odmítnout. Je samozřejmě možné, aby žádosti navzdory neexistenci takové povinnosti vyhověl, určitý názor zaujal a informaci poskytl (činí tak ovšem nad rámec povinností podle zákona o svobodném přístupu k informacím).“)

S problematikou vytváření nových informací potom úzce souvisí i vlastní definice informace podaná v ustanovení § 3 odst. 3 InfZ. Odborná literatury (Furek, Rothanzl str. 166) vykládá pojem informace v souladu s příslušnou Směrnicí ES a judikaturou následujícím způsobem, se kterým se nadřízený orgán ztotožňuje: „[Pojem informace] Vymezení pojmu informace bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím zařazeno až novelou č. 61/2006 Sb., a to v souvislosti s transpozicí Směrnice ES (jedná se o Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, ve znění pozdějších předpisů poznámka nadřízeného orgánu). Informací se rozumí „jakýkoli obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.“ Směrnice přitom sama hovoří o dokumentu, který chápe v čl. 2 odst. 3 jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka)“ nebo jako „b) jakoukoli část takového obsahu“, přičemž v preambuli (bod 11.) dodává, že tento pojem se vztahuje „na veškeré záznamy jednání, skutečností nebo informace – a všechny soubory takových jednání, skutečností nebo informací – bez ohledu na formu nosiče (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka), které mají subjekty veřejného sektoru v držení. Dokument v držení subjektu veřejného sektoru je dokument, u něhož má subjekt veřejného sektoru právo povolit opakované použití.“ V zákonném vymezení informace se přitom projevuje rozdíl od pojmu dokument, který užívá zákon o archivnictví (zákon číslo 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákon, ve znění pozdějších předpisů, poznámka nadřízeného orgánu) v § 2 písm. d) podle něhož je „dokument každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální, která byla vytvořena původcem nebo byla původci doručena.“ Zákon o archivnictví totiž klade důraz na nosič informace, zatímco zákon o svobodném přístupu k informacím na obsah záznamu (jeden dokument z hlediska zákona o archivnictví může být nositelem více různých informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím).

Zásadní pro možnost informaci poskytnout je tedy naplnění požadavků definice informace tak, aby byla existující. Nadřízený orgán odkazuje na výklad odborné literatury (Furek, Rothanzl str. 168): [Zaznamenání informace a „neexistující“ informace] Z druhého zákonného požadavku, aby informace byla zaznamenána, vyplývá, že informační povinnost se může vztahovat pouze k informacím reálně existujícím, neboť informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím musí splnit oba znaky, tedy musí se jednat o „obsah nebo jeho část“, který je určitým způsobem „zaznamenán“, tj. zachycen tak, aby mohl být kdykoli v identické podobě znovu zjištěn (použit, sdělen, apod.). (...) Oproti obecnému vnímání pojmu informace je tedy zákonné pojetí užší, neboť informací je pouze to, co skutečně zaznamenaným způsobem existuje a nikoli jakýkoli myslitelný údaj např. o v budoucnu zamýšlených činnostech. Povinnost poskytovat informace tak vlastně směřuje pouze do minulosti, tj. vůči skutečnostem, které již nastaly a trvají (nebo dle názoru žadatele měly nastat). Informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím proto nejsou ani nehotové informace, např. různé koncepty písemností, dokumentů, návrhy dopisů apod., protože neodrážejí konečný definitivně „zaznamenaný obsah“ (viz rozsudek NSS ze dne 21.05.2009, čj. 5 As 68/2008-60).“

Přestože má krajský úřad za to, že požadované informace není povinen v režimu InfZ sdělovat, neboť by se jednalo o vytváření nových informací či odpověď na dotaz na názor, sděluje krajský úřad následující.

K Vaší otázce „...kdo a jak může donutit jednotlivé obecní úřady, aby přijímaly elektronická podání a tyto datové zprávy – jejich příjem potvrzovaly“ krajský úřad uvádí, že povinnosti týkající se výkonu spisové služby stanovuje zákon číslo 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o archivnictví“) a prováděcí vyhláška Ministerstva vnitra České republiky číslo 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby (dále jen „vyhláška“).

Zákon o archivnictví mimo jiné upravuje spisovou službu, soustavu archivů a správní delikty na úseku archivnictví. Spisovou službu vykonávají v souladu s ustanovením § 63 zákona o archivnictví také obce, jako určení původci. Dle ustanovení § 49 odst. 1 zákona o archivnictví kontroluje výkon spisové služby u územních samosprávných celků státní oblastní archiv. Dle ustanovení § 48 jsou správní obvody státních oblastních archivů vymezeny územím krajů, a to pro Státní oblastní archiv v Zámrsku územím Královéhradeckého a Pardubického kraje. Vnitřní organizační složkou státních oblastních archivů jsou potom státní okresní archivy, které jsou uvedeny v příloze číslo 3 zákona o archivnictví.

V ustanovení § 6 odst 3 vyhlášky je specifikována Vámi uváděná povinnost veřejnoprávního původce, tedy obce, potvrdit doručení datové zprávy. Dle tohoto ustanovení pokud je veřejnoprávní původce schopen z přijaté datové zprávy zjistit elektronickou adresu odesílatele, podatelna na základě výsledků zjištění podle odstavců 1 a 2 odesílateli potvrdí doručení datové zprávy veřejnoprávnímu původci, přičemž součástí zprávy o potvrzení doručení je

a) datum a čas doručení datové zprávy s uvedením hodiny a minuty, popřípadě sekundy,

b) charakteristika doručené datové zprávy umožňující její identifikaci,

c) další náležitosti, které veřejnoprávní původce stanoví ve spisovém řádu.

Jak již bylo uvedeno výše, výkon spisové služby u územních samosprávných celků kontroluje příslušný státní oblastní archiv, prostřednictvím vnitřních organizačních složek státních oblastních archivů. Dle ustanovení § 74 odst. 8 písmeno a) zákona o archivnictví je jedním ze správních deliktů, kterých se může obec jako určený původce dopustit, že v rozporu s ustanovením § 63 zákona o archivnictví nevykonává spisovou službu, přičemž za uvedený správní delikt může být uložena pokuta až do výše 200 000 Kč. Dle ustanovení § 75 odst. 4 zákona o archivnictví správní delikty projednává v prvním stupni Národní archiv, Archiv bezpečnostních složek nebo státní oblastní archiv v rozsahu své působnosti stanovené v zákoně o archivnictví.

V druhé části žádosti o informace se ptáte, jakým způsobem se máte domáhat vyřízení podání. Takto obecně položenou otázku lze bohužel zodpovědět velice těžko, protože při vyřizování podání závisí na jeho skutečném obsahu.

Správní orgán v souladu s ustanovením § 37 zákona číslo 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) posuzuje podání podle jeho skutečného obsahu a v závislosti na jeho obsahu je pak podání vyřizováno. Jinak a v jiných lhůtách tedy bude vyřizováno podání, jehož obsahem je např. žádost nebo návrh, kterým se zahajuje řízení (§ 44 a násl. správního řádu), podnět k zahájení řízení z moci úřední (§ 42 správního řádu), námitka podjatosti (§ 14 správního řádu), podnět k ochraně před nečinností (§ 80 správního řádu), odvolání (§ 81 a násl. správního řádu), podnět k přezkumnému řízení (§ 94 a násl. správního řádu) nebo stížnost (§ 175 správního řádu). Uvedený výčet podání a odkazů na způsob jejich vyřizování je demonstrativní. Specifická podání můžete podat i podle jiných právních předpisů např. žádost o informace podle InfZ nebo návrh, připomínka či podnět orgánům obce dle ustanovení § 16 odst. 2 písm. g) zákona číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Odpověď na žádost o informace zasíláme na Vaši elektronickou adresu.

S pozdravem

Ing. Miroslav Vrba, MPA
vedoucí odboru vnitra a krajský živnostenský úřad