Dotazy k poskytování informací

23. 6. 2014 Autor: Vladimír Kučera

Váš dopis ze dne | Vaše značka (č. j.) Naše značka (č. j.) Hradec Králové
03.06.2014 IZ-30/VZ/2014 12.06.2014

Odpověď na žádost o informace ze dne 03.06.2014

Vážený pane,

dne 04.06.2014 obdržel Krajský úřad Královéhradeckého kraje se sídlem v Hradci Králové (dále jen „krajský úřad“) prostřednictvím e-podatelny Vaši žádost o poskytnutí informací, v níž s odkazem na zákon číslo 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“), žádáte poskytnutí informací:

1) Je odpověď poskytnutá povinným subjektem (OÚ Olešnice v Orlických horách) informací poskytnutou v režimu informačního zákona, přestože je v přímém rozporu s písemným prohlášením svědků?

2) Je dotaz podaný v režimu informačního zákona na konkrétní zákon (resp. dotaz v souladu s jakým zákonem je odpověď povinného subjektu, kterou již dříve v režimu informačního zákona poskytl) dotazem na názor popř. novou informaci?

3) Je odpovědí v režimu informačního zákona na dotaz na konkrétní zákon v souvislosti s určitým stavem odpověď, ve které povinný subjekt (OÚ Olešnice v Orlických horách) odkáže na určitý paragraf daného zákona, přestože o dotazovaném stavu není v uvedeném paragrafu ani zmínka?

4) Může povinný subjekt (OÚ Olešnice v Orlických horách) požadovat úhradu za poskytnutí informací, které žadatel v žádosti nepožaduje?

5) Může povinný subjekt (OÚ Olešnice v Orlických horách) požadovat úhradu za poskytnutí informací, u kterých neozřejmil na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena (§ 17 odst. 3 věta druhá zákona 106/1999 Sb.)?

Povinný subjekt zaevidoval Vaši žádost pod čj. IZ-30/VZ/2014, posoudil ji a konstatoval, že se jedná o žádost o informace ve smyslu InfZ a obsahuje potřebné náležitosti dle ustanovení § 14 InfZ. O předání podkladů k vyřízení žádosti byl požádán věcně příslušný odbor krajského úřadu, odbor vnitra a krajský živnostenský úřad.

Krajský úřad upozorňuje na skutečnost, že v souladu s ustanovením § 2 odst. 4 InfZ se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Krajský úřad k žádosti uvádí, že všech jejích 5 bodů směřuje k vytvoření informací, zejména právních názorů, které v době podání žádosti ještě neexistovaly a musely by být na základě žádosti teprve vytvořeny.

Ohledně problematiky vytváření nových informací, která není povinností povinného subjektu z hlediska InfZ, se nadřízený orgán zcela ztotožňuje s právní argumentací, která vychází z odborné literatury a pro úplnost uvádí ((FUREK, Adam a Lukáš ROTHANZL. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Linde, 2012, 1031 s. ISBN 9788072018680. str. 78):

„[Obecně k vytváření nových informací] Ustanovení § 2 odst. 4 vylučuje z povinnosti poskytovat informace dotazy na názory, na budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Ačkoli komentované ustanovení tyto tři kategorie rozlišuje, ve skutečnosti se ve všech třech situacích, má-li být žádost podřazena pod § 2 odst. 4, jedná o vytvoření nové informace. (...) Jak dotaz na názor, tak na budoucí rozhodnutí v sobě totiž zahrnuje požadavek na utvoření (a následné sdělení) příslušného názoru či budoucího rozhodnutí, tedy požadavek na vytvoření nové informace. Ve všech těchto případech tedy nastává specifická situace, v níž žadatel požaduje určitou informaci, která se sice pojmově vztahuje k působnosti povinného subjektu (jinak by bylo nutné žádost odložil dle § 14 odst. 5 písm. d), avšak v okamžiku podání žádosti neexistuje a žadatel se výslovně nebo implicitně domáhá jejího vytvoření. (...) Požadavek žadatele ve smyslu § 2 odst. 4 tedy směřuje do budoucnosti a dostává se tak vlastně mimo režim zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť „neexistující informace“ nesplňuje jeden z pojmových znaků informace tak, jak je zákon vymezuje v § 3 odst. 3 (informací je jen údaj zaznamenaný, tudíž pro povinný subjekt existující).

[Pojem vytváření nové informace] Pro výklad § 2 odst. 4 je tedy klíčový pojem vytváření nové informace. Zákon jej blíže nevymezuje, což samozřejmě zavdává otázku, do jaké míry lze určitou žádost považovat za žádost směřující k vytváření nových informací. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991 IV. volební období Poslanecké sněmovny) v souvislosti s § 2 odst. 4 uvádí: „Povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání – k vypracování takových materiálů nemůže být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 zákona č. 500/2004 Sb.).“

Odborná literatura k problematice vytváření nových informací dále uvádí (Furek, Rothanzl str. 82), že „Příkladem žádosti, v níž se žadatel domáhá vytvoření nové informace, může být žádost o zpracování analýzy určitého problému v působnosti povinného subjektu (častější budou případy dotazů na názory či budoucí rozhodnutí). ...především se může jednat o vyhotovení zcela nového údaje „na zelené louce“ a v takovém případě jde nepochybně o činnost nad rámec povinností povinného subjektu (typicky zpracování právní analýzy k určitému problému, který se může týkat působnosti povinného subjektu).

I když, jak bylo výše uvedeno všechny kategorie spadající pod ustanovení § 2 odst. 4 InfZ jsou ve výsledku vytvářením nové informace, zákon výslovně z informační povinnosti vylučuje dotazy na názory povinného subjektu. Odborná literaturu (Furek, Rothanzl str. 85-6) k tomu uvádí: „[Pojem „dotaz na názor“] Podobně jako v případě vytváření nových informací nemá povinný subjekt ani povinnost sdělovat žadatelům své názory na konkrétní záležitosti. I zde je ovšem nutné rozlišovat dvě situace – na jedné straně žádost o sdělení názoru na určitou záležitost, který povinný subjekt má dle požadavku teprve zaujmout, a na straně druhé žádost o poskytnutí informace o názoru (stanovisku), které povinný subjekt jako svůj názor již zaujal (resp. podle tvrzení žadatele tak učinil a ve smyslu § 3 odst. 3 zaznamenal). Pouze v prvním případě se totiž bude jednat o situaci předvídanou v § 2 odst. 4, zatímco v případě druhém bude žádost směřovat k poskytnutí již existující a tedy obecně vydatelné informace (srov. vymezení informace podle § 3 odst. 3).

[Poskytování právních výkladů, stanovisek a analýz v režimu InfZ] Pod „dotaz na názory“ lze zařadit i žádosti o poskytnutí právních výkladů a stanovisek. Povinnost poskytovat právní výklady v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím neexistuje, povinný subjekt však samozřejmě takové stanovisko zpracovat může a může je i poskytnout (např. většina ústředních správních úřadů takové stanoviska v rámci principu dobré správy poskytuje a tuto činnost považuje za integrální součást výkonu veřejné správy na daném úseku), nicméně žadatel se jeho poskynutí nemůže v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím domáhat.“

Odborná literatura nevylučuje možnost dobrovolného vytvoření nové informace, což však není povinností povinného subjektu (Furek, Rothanzl str. 86 „[Dobrovolné vytvoření „nové informace“] Jestliže povinný subjekt obdrží žádost o poskytnutí informace formou utvoření názoru, nemusí ji vždy s odkazem na § 2 odst. 4 odmítnout. Je samozřejmě možné, aby žádosti navzdory neexistenci takové povinnosti vyhověl, určitý názor zaujal a informaci poskytl (činí tak ovšem nad rámec povinností podle zákona o svobodném přístupu k informacím).“)

S problematikou vytváření nových informací potom úzce souvisí i vlastní definice informace podaná v ustanovení § 3 odst. 3 InfZ. Odborná literatury (Furek, Rothanzl str. 166) vykládá pojem informace v souladu s příslušnou Směrnicí ES a judikaturou následujícím způsobem, se kterým se nadřízený orgán ztotožňuje: „[Pojem informace] Vymezení pojmu informace bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím zařazeno až novelou č. 61/2006 Sb., a to v souvislosti s transpozicí Směrnice ES (jedná se o Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, ve znění pozdějších předpisů poznámka nadřízeného orgánu). Informací se rozumí „jakýkoli obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.“ Směrnice přitom sama hovoří o dokumentu, který chápe v čl. 2 odst. 3 jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka)“ nebo jako „b) jakoukoli část takového obsahu“, přičemž v preambuli (bod 11.) dodává, že tento pojem se vztahuje „na veškeré záznamy jednání, skutečností nebo informace – a všechny soubory takových jednání, skutečností nebo informací – bez ohledu na formu nosiče (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka), které mají subjekty veřejného sektoru v držení. Dokument v držení subjektu veřejného sektoru je dokument, u něhož má subjekt veřejného sektoru právo povolit opakované použití.“ V zákonném vymezení informace se přitom projevuje rozdíl od pojmu dokument, který užívá zákon o archivnictví (zákon číslo 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákon, ve znění pozdějších předpisů, poznámka nadřízeného orgánu) v § 2 písm. d) podle něhož je „dokument každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální, která byla vytvořena původcem nebo byla původci doručena.“ Zákon o archivnictví totiž klade důraz na nosič informace, zatímco zákon o svobodném přístupu k informacím na obsah záznamu (jeden dokument z hlediska zákona o archivnictví může být nositelem více různých informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím).

Zásadní pro možnost informaci poskytnout je tedy naplnění požadavků definice informace tak, aby byla existující. Nadřízený orgán odkazuje na výklad odborné literatury (Furek, Rothanzl str. 168): [Zaznamenání informace a „neexistující“ informace] Z druhého zákonného požadavku, aby informace byla zaznamenána, vyplývá, že informační povinnost se může vztahovat pouze k informacím reálně existujícím, neboť informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím musí splnit oba znaky, tedy musí se jednat o „obsah nebo jeho část“, který je určitým způsobem „zaznamenán“, tj. zachycen tak, aby mohl být kdykoli v identické podobě znovu zjištěn (použit, sdělen, apod.). (...) Oproti obecnému vnímání pojmu informace je tedy zákonné pojetí užší, neboť informací je pouze to, co skutečně zaznamenaným způsobem existuje a nikoli jakýkoli myslitelný údaj např. o v budoucnu zamýšlených činnostech. Povinnost poskytovat informace tak vlastně směřuje pouze do minulosti, tj. vůči skutečnostem, které již nastaly a trvají (nebo dle názoru žadatele měly nastat). Informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím proto nejsou ani nehotové informace, např. různé koncepty písemností, dokumentů, návrhy dopisů apod., protože neodrážejí konečný definitivně „zaznamenaný obsah“ (viz rozsudek NSS ze dne 21.05.2009, čj. 5 As 68/2008-60).“

Přestože krajský úřad jako povinný subjekt není povinen vytvářet na základě žádosti dle InfZ nové informace, s ohledem na zásadu dobré správy k vytvoření informací přistoupil a k jednotlivým bodům žádosti sděluje následující.

ad 1)

Na otázku nelze bez znalosti konkrétních okolností a skutečností tvrzených žadatelem odpovědět. Krajský úřad tedy hypoteticky uvádí, že pokud by žadatel nebyl spokojen s kvalitou či pravdivostí poskytnuté informace, na základě žádosti o informace podané podle InfZ, měl by se bránit stížností podle ustanovení § 16a odst. 1 písmeno c) InfZ a svoje námitky uvést do stížnosti a doložit je. Ve stížnostním řízení by se potom na základě námitek stěžovatele posuzovala i kvalita případně pravdivost poskytovaných informací, a pokud by nadřízený orgán dospěl k závěru, že povinný subjekt uvedl neúplné či nepravdivé informace, mohl by přikázat dle ustanovení § 16a odst. 6 písmeno b) InfZ přikázat nové vyřízení žádosti o informace.

ad 2)

Ano, jedná se o typický dotaz na názor, právní názor či právní stanovisko povinného subjektu. Podstatou takového dotazu je, že odpověď na žádost o takovou informaci v době jejího podání ještě neexistuje a povinný subjekt by ji musel teprve na základě žádosti vytvořit, což ovšem není jeho povinností dle InfZ. Blíže a podrobněji viz výše uvedené výklady komentáře k InfZ.

ad 3) Viz odpověď po bodem 2).

Vzhledem k tomu, že vytvářet informace a poskytovat názory není povinností povinného subjektu ve smyslu InfZ, vše co sdělí povinný subjekt nad rámec této povinnosti je jeho dobrá vůle, případně naplňování zásady dobré správy.

ad 4)

De iure – ne neměl by. Úhrada ve smyslu ustanovení § 17 InfZ by se měla vždy vztahovat k informacím požadovaným v žádosti.

De facto – těžko lze povinnému subjektu zabránit, aby požadoval úhradu za informace žadatelem nechtěné či nepožadované. V takovém případě je obranou žadatele stížnost podle ustanovení § 16a odst. 1 písmeno d) InfZ, přičemž v rámci řízení o stížnosti dle ustanovení § 16a dost. 7 InfZ, by nadřízený orgán zkoumal i stěžovatelem namítané skutečnosti, tedy že povinný subjekt zpoplatňuje poskynutí informací, které nebyly předmětem žádosti dle InfZ.

ad 5)

De iure – ne neměl by. Dle ustanovení § 17 odst. 3 InfZ musí povinný subjekt výši požadované úhrady řádně zdůvodnit.

De facto – těžko lze povinnému subjektu v takovém postupu zabránit.

Obrana proti nesprávnému stanovení výše úhrady, pokud ze stanovení není zřejmé, jakým způsobem byla úhrada vyčíslena, je stejná jako u odpovědi pod bodem 4).

S pozdravem

Ing. Miroslav Vrba, MPA
vedoucí odboru vnitra a krajský živnostenský úřad

v z. Mgr. Štěpánka Blažková
vedoucí oddělení vnitřní správy
odboru vnitra a krajský živnostenský úřad