Sbírka rozhodnutí NSS - 4513/2023 ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA: ROZSAH SAMOSTATNÉ PŮSOBNOSTI OBCE PŘI VYDÁVÁNÍ OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY

3. 1. 2024 Autor: Hana Sirová

Věc: AUTODROM MOST, a. s., proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalovaného.

Rozhodnutím Magistrátu města Most ze dne 15. 10. 2018 byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti pořádku v územní samosprávě podle § 4 odst. 2 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, kterého se dopustil tím, že v průběhu roku 2018 v Mostě, části Souš, při pořádání akce nezajistil své provozní záležitosti tak, aby svým provozem nerušil okolí hlučnými činnostmi. Tím porušil čl. II odst. 1 písm. b) obecně závazné vyhlášky č. 2/2017 Statutárního města Mostu o regulaci hlučných činností (dále jen „vyhláška“), za což mu byla podle § 35 písm. b) a § 46 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, uložena pokuta ve výši 100 000 Kč. Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 1. 2019 zamítl.

Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem, který rozsudkem ze dne 19. 10. 2020, čj. 75 A 8/2019-65, rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud zabýval otázkou, zda Magistrát města Mostu při vydání vyhlášky nevybočil ze zákonem stanovené věcné působnosti. Postupoval přitom dle ustálené praxe Ústavního soudu (např. nálezem ze dne 22. 3. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 63/04, č. 210/2005 Sb.). Uvedl, že v intencích názoru vysloveného Ústavním soudem je nutné posoudit: 1) zda obec disponuje pravomocí obecně závaznou vyhlášku vydat, 2) zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti, 3) zda obec při vydání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a 4) zda obsah vyhlášky obstojí z hlediska „rozumnosti“.

Při zkoumání druhé podmínky krajský soud odkázal na nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 62/04, č. 280/2005 Sb., a ze dne 5. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 41/04, č. 20/2007 Sb., a provedl komparaci vyhlášky s § 30 a násl. zákona o ochraně veřejného zdraví. Dospěl přitom k závěru, že vyhláška v čl. I a II upravuje stejný předmět regulace, na který daná ustanovení dopadají, a to ochranu před hlukem a vibracemi. Zákon o ochraně veřejného zdraví svěřuje státní správu v této oblasti krajské hygienické stanici a vymezuje i přestupky na úseku ochrany před hlukem a vibracemi. V této souvislosti krajský soud odkázal na právní názory vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, čj. 4 As 35/2003-59, č. 631/2005 Sb. NSS, a nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 46/06, č. 22/2009 Sb., a konstatoval, že předmět a cíl vyhlášky se svým obsahem překrývá s obsahem ustanovení § 30 a násl. zákona o ochraně veřejného zdraví. Za této situace je vyhláška v rozporu s § 35 zákona o obcích a § 30 a násl. zákona o ochraně veřejného zdraví. Není totiž možné, aby stejné jednání, které je definováno jako přestupek dle zákona o ochraně veřejného zdraví, bylo současně sankcionováno jako přestupek proti pořádku v územní samosprávě, což vyplývá i z nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06, č. 286/2008 Sb.

Krajský soud tak dospěl k závěru, že vyhláška je nezákonná, jelikož nebylo ve věcné působnosti obce upravovat regulaci hlučných činností vyhláškou, je-li tato pravomoc vyhrazena úpravě zákonné. Z tohoto důvodu shledal krajský soud nezákonná i obě správní rozhodnutí, která ustanovení vyhlášky aplikovala.

Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Odmítal názor krajského soudu, že se cíl i předmět vyhlášky svým obsahem překrývají s obsahem § 30 a násl. zákona o ochraně veřejného zdraví. Dle preambule vyhlášky je její cíl ochrany vyjádřen tak, že sleduje zachování přijatelných životních podmínek tak, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně občanů města Mostu, část Souš, a aby mohli obyvatelé této městské části obvyklým způsobem života využívat svůj majetek a nerušeně trávit svůj volný čas. Naproti tomu cílem zákona o ochraně veřejného zdraví je stanovení rozsahu veřejného zájmu v ochraně veřejného zdraví a vymezení úkolů orgánů ochrany veřejného zdraví; veřejným zdravím se dle § 2 tohoto zákona rozumí zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin.

Vyhláška a zákon o ochraně veřejného zdraví tedy upravují odlišné oblasti. Cílem vyhlášky je ochrana veřejného pořádku a v širším smyslu pohody bydlení, což mimo jiné dokazuje i časové omezení regulovaných hlučných činností, které se podle vyhlášky vztahuje pouze na státní svátky, nedělní odpoledne a v případě ostatních dnů na večery po 18. hod. Z porovnání cílů vyhlášky a zákona o ochraně veřejného zdraví tak jednoznačně vyplývá, že se nepřekrývají; nelze proto bez dalšího tvrdit, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. V bodě 21 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Ústavní soud konstatoval, že „skutečnost, že je otázka hluku regulována zákonem č. 258/2000 Sb., tedy bez dalšího nevylučuje regulaci vyhláškou vydanou v rámci samostatné působnosti obce“. Rozhodnutí citovaná krajským soudem v odůvodnění napadeného rozsudku považoval stěžovatel za nepřiléhavá a překonaná tímto nálezem. Krajský soud zcela opomenul další rozhodnutí, která jsou pro věc relevantní, například nálezy Ústavního soudu ze dne 8. 2. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 13/09, č. 40/2011 Sb. (který stěžovatel pro danou věc považoval za zásadní), ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 41/08, č. 253/2009 Sb., ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, č. 20/2008 Sb., a ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.

Dále stěžovatel poukázal na skutečnost, že se krajský soud v napadeném rozsudku zabýval pouze otázkou kolize předmětů regulace zákonné úpravy a vyhlášky, nikoli otázkou případné kolize cílů jejich regulace; nesprávně tak ztotožnil obecné stanovení zákonného limitu hluku pro ochranu zdraví obyvatel s právem obce upravit místní záležitosti veřejného pořádku, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně v určité části obce s ohledem na místní podmínky (v tomto případě na existenci autodromu).

Závěrem doplnil, že se po vydání napadeného rozsudku obrátil na Ministerstvo vnitra se žádostí o koordinaci dalšího postupu v souvislosti s nastalou situací. Ministerstvo ve své odpovědi uvedlo, že setrvává na svém názoru o zákonnosti vyhlášky, jelikož krajský soud nereflektoval relevantní judikaturu Ústavního soudu. Se závěrem krajského soudu, že se cíl vyhlášky překrývá s cílem zákona o ochraně veřejného zdraví, se ministerstvo neztotožnilo. Stěžovatel upozornil, že je v nelehké situaci, neboť probíhá řada dalších správních řízení se stejnou skutkovou podstatou, v nichž se správní orgány obou stupňů budou řídit závazným názorem ministerstva a postupovat v souladu s vyhláškou. Tento postup jednoznačně povede k podávání dalších správních žalob, přičemž lze očekávat, že těmto žalobám krajský soud (v intencích v tomto rozsudku vyjádřeného názoru) vyhoví.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelem uvedené nálezy Ústavního soudu nebyly přiléhavé k meritu věci; nález sp. zn. Pl. ÚS 35/06 se vyjadřoval k veřejné produkci hudby, nález sp. zn. Pl. ÚS 13/09 se týkal provozování hostinských činností, nález sp. zn. Pl. ÚS 41/08 upravoval stanovení podmínek spalování rostlinných materiálů v otevřených ohništích a nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 se věnoval problematice omezení hazardu. Rovněž bylo patrné, že krajský soud provedl komparaci právních úprav a vyhlášky a její výsledek jasně vyložil. Žalobce dodal, že ze strany Krajské hygienické stanice Ústeckého kraje s ním bylo zahájeno již celkem 11 řízení o uložení pokuty za porušení § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví (správní delikt dle § 92g odst. 1 tohoto zákona); žalobce je tak sankcionován duplicitně za stejné jednání. Dále žalobce namítal, že vyhláška nemá obecný normativní význam, ale je zaměřena výhradně vůči činnosti žalobce coby provozovateli Autodromu Most. To dokládá jak vymezení územní působnosti vyhlášky (čl. III a příloha 1), tak i v tom, že vymezený zákaz rušení hlučnými činnostmi neplatí podle čl. IV odst. 1 vyhlášky pro hluk generovaný úpravou zeleně. Nezákonnost vyhlášky spatřoval žalobce také v tom, že v čl. I bodě b) vyhlášky je uvedeno, že předmětem regulace není provoz na pozemních komunikacích; závodní dráha Autodromu Most je ovšem účelovou komunikací, a proto se dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jedná o pozemní komunikaci. Závěrem žalobce odkázal na Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků vydané Ministerstvem vnitra, kde je výslovně uvedeno, že „pokud jde o dlouhodobý hluk a vibrace vyvolané výrobní nebo jinou podnikatelskou činností, je tato problematika upravena zákonem č. 258/2000 Sb.“ Odkázal také na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, čj. 6 As 44/2014-88, č. 3403/2016 Sb. NSS, jehož závěry je podle jeho názoru možné aplikovat i na tuto věc.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z ODŮVODNĚNÍ:

(…) [20] Jádrem kasační argumentace je zodpovězení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], zda vyhláška v čl. I a II zasahuje do působnosti, která je zvláštním zákonem (zde zákonem o ochraně veřejného zdraví) svěřena správnímu úřadu (zde orgánu hygienické služby), čímž by došlo k rozporu s kogentní úpravou § 35 odst. 1 zákona o obcích.

[21] Zákon o obcích v § 10 upravuje, které povinnosti může obec při výkonu své samostatné působnosti prostřednictvím obecně závazných vyhlášek ukládat; mezi ně patří i možnost omezení či zákazu činností, které by v obci mohly narušit veřejný pořádek [§ 10 písm. a)]. V rámci samostatné působnosti mohou obce upravovat záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Při posuzování, zda obecně závazná vyhláška nevykročila mimo rámec takto definované samostatné působnosti obce, je však nutné zvážit nejen (i) předmět úpravy obecní vyhlášky a (v úvahu připadajícího) zvláštního zákona (tj. jaká jednání regulují), ale také (ii) cíl jejich regulace, tedy, které společenské zájmy ta která právní úprava chrání. V kontextu nyní projednávané věci tedy nelze ustat na zjištění, že vyhláška i zákon regulují hluk, jako typově shodnou nežádoucí externalitu spojenou s činností fyzických či právnických osob, ale je nutné zabývat se i tím, zda sledují dopad této externality na stejné společenské zájmy. Ačkoliv krajský soud v bodě 46 odůvodnění svého rozsudku správně provedl komparaci předmětů posuzovaných právních úprav (dovodil, že v obou případech jde o regulaci nadměrného hluku spojeného s určitou činností), cíle jejich ochrany již neporovnal. Proto Nejvyšší správní soud pokládá za nezbytné vymezit společenské zájmy, které posuzované předpisy (vyhláška a zákon o ochraně veřejného zdraví) chrání.

[22] Zákon o ochraně veřejného zdraví ve svých úvodních ustanoveních (§ 1 a § 2) uvádí, že jeho předmětem je úprava práv a povinností fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví, které je definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, jenž je určován souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života. Ochrana a podpora veřejného zdraví je (stručně řečeno) vymezena jako souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek pomáhajících fyzickým osobám zachovat a zlepšovat své zdraví a zvyšovat kontrolu nad faktory ovlivňujícími zdraví. Ochranou zdraví se rozumí i ochrana před hlukem a vibracemi. Pro účely tohoto zákona je hluk definován jako zvuk, který (i) může být škodlivý pro zdraví a (ii) jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis (§ 30 odst. 2 zákona). V této souvislosti je v § 30 odst. 1 zde uvedeným osobám uložena povinnosti zajistit technickými, organizačními a dalšími opatřeními, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor (chráněným venkovním prostorem jsou dle § 30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské a léčebné rehabilitační péči a výuce).

[23] Společenské zájmy chráněné posuzovanou vyhláškou jsou uvedeny v její preambuli, a to následovně: Cílem regulace této vyhlášky je zachování přijatelných životních podmínektak, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně občanů města Most, část Souš, a aby mohli obyvatelé této městské části obvyklým způsobem života využívat svůj majetek a nerušeně trávit svůj volný čas. Podle čl. I vyhlášky se k zajištění ochrany veřejného pořádku na území města vymezují [blíže popsané] činnosti, které [hlukem] narušují veřejný pořádek a klid v obci nebo jsou v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku obyvatel. Článek II pak potenciálním provozovatelům aktivit produkujících hluk ukládá počínat si způsobem, který nebude rušit okolí.

[24] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o ochraně veřejného zdraví chrání prostřednictvím § 30 a násl. fyzické osoby před hlukem, který je, při překročení hygienických limitů, potencionálně schopný ohrozit jejich zdraví. Vyhláška, podle její preambule, zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku tím, že regulací činností produkujících hluk sleduje nerušené trávení volného času obyvatel předmětné městské části, respektive jejich pohodu bydlení (bez ohledu na to, zda hluk atakuje hygienické limity). Preambuli pak odpovídají i samotné čl. I a II vyhlášky, jakkoli je, coby součást opatření k zajištění ochrany veřejného pořádku, v čl. I. jako chráněný zájem zmiňována i ochrana zdraví. Vyhláška v rámci ochrany před hlukem nikterak neodkazuje na hygienické limity, jejichž překročení je potenciálně škodlivé pro lidské zdraví, ani jinak nestanovuje, jaký typ či jakou intenzitu zvuku lze již považovat za možné ohrožení zdraví. Byť tedy v tomto článku prohlašuje za svůj cíl rovněž ochranu zdraví obyvatel, typově se pochopitelně nejedná o stejný cíl, jaký sleduje úprava zákona o ochraně veřejného zdraví. Ostatně, stejné ustanovení čl. I vyhlášky rovněž zmiňuje jako své další ambice ochranu bezpečnosti či majetku obyvatel, aniž by kdokoliv rozumně předpokládal, že má vyhláška ambici doplňovat či dokonce nahrazovat přestupkový či trestní zákon.

[25] Obecně řečeno, byť tedy na jednu stranu nemůže obec pojem ochrany veřejného pořádku vnímat natolik široce, aby vybočila mimo věcnou působnost vymezenou jí zákonem (srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 34/15, č. 245/2017 Sb.), na druhou stranu nelze rovněž redukovat právo obce na samosprávu na jakousi prostou kontrolu tematického překryvu předmětu úpravy v určité oblasti regulace. Druhý ze zmiňovaných přístupů by měl za následek efektivní vyprázdnění ústavně zaručeného právo obcí a jiných celků územní samosprávy na spravování a úpravu vlastních záležitostí: při dnešní hustotě právní regulace by bylo spíše obtížné najít problematiku, která by se aspoň částečně tematicky nepřekrývala co do předmětu úpravy s existujícím zákonným či podzákonným předpisem. Proto je podstatné zjišťovat nejenom konkrétní předmět úpravy, ale rovněž i společenský zájem, tedy cíl, který sleduje.

[26] Uvedený závěr je ostatně v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem ve skutkově i právně obdobném případě v již zmiňovaném nálezu Pl. ÚS 35/06, kde byla posuzována veřejnoprávní regulace hluku (v daném případě se jednalo o veřejnou produkci hudby) prostřednictvím obecně závazné vyhlášky na straně jedné a zákona o ochraně veřejného zdraví na straně druhé. Ústavní soud v bodě 21 tohoto nálezu konstatoval, že „účelem zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, je ochrana a podpora veřejného zdraví (zdravotního stavu obyvatelstva a jeho skupin) a snižování hluku z hlediska dlouhodobého průměrného hlukového zatížení životního prostředí. Lze tedy říci, že cíl regulace je zde [oproti obecně závazné vyhlášce, zakazující obtěžovat občany obce ve stanovených dnech a denních hodinách hlukem pocházejícím z produkce hudby] užší, protože je zaměřený pouze na ochranu před hlukem, který svou velkou intenzitou a délkou trvání hlukové zátěže může ohrozit zdraví obyvatelstva. Cílem této regulace tedy není hluk jednorázový, méně intenzívní, který však může narušit veřejný pořádek a soužití v obci. […] Pokud jde o veřejné produkce hudby, může jít již o jednorázovou akci. Důvod, pro který zákon o ochraně veřejného zdraví tyto činnosti reguluje, je však zřejmě dán vyšší intenzitou hlukové zátěže spojené s takovou produkcí, která může ohrozit veřejné zdraví, než rizikem narušení veřejného pořádku a občanského soužití. I když se tedy cíle právní regulace veřejných produkcí hudby v obou uvažovaných normách přibližují, ani zde se zcela nepřekrývají. […] Skutečnost, že je otázka hluku regulována zákonem č. 258/2000 Sb., tedy bez dalšího nevylučuje regulaci vyhláškou vydanou v rámci samostatné působnosti obce.“

[27] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v bodě [24] výše, zákon o ochraně veřejného zdraví cílí v § 30 a násl. na regulaci hluku, který může mít negativní vliv na lidské zdraví, zatímco vyhláška v čl. I a čl. II sleduje nerušené trávení volného času a jistou úroveň pohody bydlení v městské části. Krajský soud se však při posuzování, zda statutární město Most vydáním vyhlášky překročilo meze své samostatné působnosti, a zda je z tohoto důvodu vyhláška v rozporu s § 35 odst. 1 zákona o obcích (viz bod 45 napadeného rozsudku), ustal pouze na konstatování, že vyhláška upravuje „stejný předmět jako je regulován již ustanovením § 30 a násl. zákona o veřejném zdraví“, aniž by se zabýval i cíli srovnávané normativní regulace, jakkoli tento aspekt je pro vyslovení konečného závěru relevantní (viz závěry vyslovené Ústavním soudem v předchozím odstavci). Jeho závěr, že se předmět regulace ve vyhlášce a v zákoně o veřejném zdraví (nepřípustně) překrývají, byl tedy předčasný, a jak bylo vyloženo výše, i věcně nesprávný.

[28] Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani argumentace žalobce uplatněná v jeho vyjádření ke kasační stížnosti. Dovolává-li se právních závěrů vyslovených v rozsudku rozšířeného senátu čj. 6 As 44/2014-88, postačí pouze uvést, že jakkoli se rozšířený senát také zabýval sankcí uloženou za hlukové emise, k otázce možnosti normativní regulace této externality prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce se nevyjadřoval. Argumentuje-li žalobce dále tím, jakým způsobem je nyní rozhodováno ve skutkově srovnatelných věcech, či poukazuje-li na jiné důvody, pro které má aplikaci vyhlášky na daný případ za vyloučenou, jde o argumentaci v tuto chvíli bezpředmětnou, neboť se jí kasační soud, s ohledem na důvody zrušení napadeného rozsudku, nemůže zabývat.

[29] Lze tedy uzavřít, že důvod, pro který krajský soud zrušil obě správní rozhodnutí vydaná v této věci, z hlediska zákona neobstojí; z tohoto důvodu pak nemůže obstát ani rozsudek samotný a je proto naplněn kasační důvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[30] Nejvyšší správní soud pouze závěrem dodává, že principiálně není vyloučeno, aby byl totožný skutek potenciálně postihován jak podle vyhlášky (ve spojení se zákonem o některých přestupcích), tak podle zákona o ochraně veřejného zdraví, musí však být respektována zásada ne bis in idem, zakazující opakované stíhání za totožný skutek (srov. např. rozsudky NSS ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, či ze dne 26. 10. 2007, čj. 2 As 30/2007-58). Dojde-li tedy v konkrétním případě k naplnění jak hypotézy čl. II odst. 1 vyhlášky, tak i § 92g odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, a bude-li takový skutek pravomocně projednán ať již jako přestupek proti pořádku v územní samosprávě či jako přestupek na úseku ochrany veřejného zdraví, bude vyloučeno, aby pro něj bylo vedeno řízení „ve druhé větvi“ správního postihu. Různá právní kvalifikace téhož skutku je pro uplatnění zásady ne bis in idem bezpředmětná.