Sbírka rozhodnutí NSS - 4500/2023 ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ: ÚČASTENSTVÍ EKOLOGICKÝCH SPOLKŮ; OCHRANA PŘÍRODY A KRAJINY:

3. 1. 2024 Autor: Hana Sirová

Spolkům, jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny, náleží podle § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 225/2017 Sb. (tj. ve znění účinném od 1. 1. 2018), postavení účastníka řízení o umístění stavby vedeného podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jestliže v něm má být vydáno povolení ke kácení dřevin (podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny) nebo výjimka ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin či živočichů (podle § 56 odst. 6 téhož zákona).

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2023, čj. 4 As 33/2023-26)

Prejudikatura: č. 1786/2009 Sb. NSS, č. 1788/2009 Sb. NSS, č. 2381/2011 Sb. NSS a č. 2434/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 124/2021 Sb.

Věc: ZO ČSOP ORLICE, pobočný spolek, proti Krajskému úřadu Královehradeckého kraje o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.

Stavebníci podali dne 1. 10. 2021 u Magistrátu města Hradec Králové (správní orgán I. stupně) žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby „Rezidenční dům sv. Jan, soubor staveb bytového domu a souvisejících staveb dopravní a technické infrastruktury, ul. Zámeček, Hradec Králové – Třebeš“. K žádosti bylo přiloženo závazné stanovisko Magistrátu města Hradec Králové, odboru životního prostředí, ze dne 6. 8. 2021, jímž byl podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 225/2017 Sb. udělen souhlas k pokácení dřevin rostoucích mimo les, dále jím byla uložena povinnost provést náhradní výsadbu a byly stanoveny podmínky souhlasu. Dále stavebníci podali žádost o povolení výjimky z § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Správní orgán I. stupně spojil obě řízení a vyrozuměl účastníky řízení a dotčené orgány o zahájení řízení.

Dne 2. 5. 2022 oznámil žalobce správnímu orgánu I. stupně, že se chce účastnit tohoto řízení, neboť jím mohou být významně dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Namítl, že nebyla doložena výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, které se podle provedeného entomologického průzkumu a dalších odborných stanovisek nachází na pozemcích dotčených stavebním záměrem. Dále namítl, že nebylo vydáno povolení ke kácení dřevin, pouze závazné stanovisko, které není samostatným povolením ke kácení dřevin, je pouze vydáno pro účely územního řízení. Správní orgán I. stupně vyzval žalobce, aby prokázal vlastnické či jiné věcné právo k sousedním pozemkům, které by mu mohlo založit účastenství v řízení. Na to žalobce reagoval sdělením, v němž zdůraznil, že realizace záměru vyžaduje jednak kácení dřevin, jednak zásah do biotopu zvláště chráněných druhů živočichů. Rozhodnutí dle § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny budou součástí výrokové části rozhodnutí v územním řízení, správní orgán I. stupně bude rozhodovat podle kritérií obsažených v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Žalobci tak v daném řízení náleží účastenství podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť bez ohledu na to, že řízení vede stavební úřad, se jedná o řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. K tomu odkázal na metodiku Ministerstva životního prostředí a článek Josefa Vedrala publikovaný v Bulletinu Stavební právo č. 1/2021.

Správní orgán I. stupně usnesením ze dne 25. 5. 2022 rozhodl, že žalobce není účastníkem územního řízení. Poukázal na metodickou pomůcku Ministerstva pro místní rozvoj „Povolování kácení dřevin rostoucích mimo les pro účely stavebního záměru“ vydanou v září 2021, podle níž nelze použít vymezení účastníků dle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť stavební úřad nevede řízení podle tohoto zákona a není orgánem ochrany přírody. K povolení kácení dřevin nebo výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů dochází na základě posouzení orgánu ochrany přírody, jehož výsledkem je závazné stanovisko, jímž je stavební úřad vázán. Správní orgán I. stupně se k tomuto právnímu názoru Ministerstva pro místní rozvoj přiklonil.

Žalobce se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolal. Po podání odvolání získal správní orgán I. stupně od Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, oddělení ochrany přírody a krajiny, informaci, že podle dostupných podkladů (mj. od Agentury ochrany přírody a krajiny) se v dané lokalitě nachází zvláště chráněné druhy živočichů; pokud bude stavební záměr škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje nebo jejich biotopu, musí si žadatel k provedení záměru požádat o výjimku dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 7. 2022 odvolání žalobce zamítl. Jakkoliv stavební úřad do výrokové části svého rozhodnutí zahrnuje výrok o povolení kácení dřevin nebo výjimky ze zákazu u zvláště chráněných druhů rostlin nebo živočichů, neznamená to, že by vedl řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stavební úřad totiž v těchto otázkách rozhoduje na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, jenž provádí „řízení“ a posouzení, zda jsou splněny podmínky podle § 8 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o umístění stavby, byť vyžaduje kácení dřevin a povolení výjimky z ochrany zvláště chráněných druhů, není řízením podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a tedy nenaplňuje podmínku § 70 odst. 3 tohoto zákona.

Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové. Argumentoval tím, že jelikož součástí výroku rozhodnutí o umístění stavby musí být povolení ke kácení dřevin a povolení výjimky z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, vydává stavební úřad tato povolení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Opětovně odkázal na metodiku Ministerstva životního prostředí a článek Josefa Vedrala.

Krajský soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2022, čj. 30 A 59/2022-87, žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že k omezení účastenství ekologických spolků v řízení dle stavebního zákona došlo přijetím novely zákona č. 225/2017 Sb. Svou argumentaci opřel o jazykový výklad předchozí a stávající právní úpravy obsažené v § 85 stavebního zákona a § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Shrnul podstatné argumenty obsažené v nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, č. 124/2021 Sb., jenž se zabýval ústavností novely (zákona č. 225/2017 Sb.). Konstatoval, že možnost ekologických spolků stát se účastníkem řízení se novelou pouze zúžila, nebyla zcela vyloučena. I nadále mohou být ekologické spolky v postavení účastníka řízení vedených dle zákona o ochraně přírody a krajiny, případně v řízeních a postupech v režimu zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), či zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). Omezení práva ekologických spolků účastnit se řízení dle stavebního zákona je podle Ústavního soudu v souladu s legitimním cílem zákonodárce zrychlit územní a stavební řízení.

Nad rámec rekapitulace závěrů Ústavního soudu krajský soud uvedl, že ekologické spolky mohou být účastníkem řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny, naopak jim byla novelou odepřena možnost účastnit se řízení dle stavebního zákona. To odpovídá úmyslu zákonodárce zrychlit územní a stavební řízení eliminací možných účastníků. Územní řízení v posuzované věci bylo vedeno podle stavebního zákona, nikoliv podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Ačkoliv stavební úřad promítá závazné stanovisko do jednoho z výroků svého rozhodnutí, nevede (ani částečně) řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Skutečnost, že orgán ochrany přírody vydal stanovisko pro účely územního řízení, neznamená, že toto řízení je řízením i podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Územní řízení v posuzované věci nebylo řízením „podle tohoto zákona“ ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda žalobce byl na základě § 70 odst. 2 a 3 ve spojení s § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem územního řízení.

Stěžovatel zdůraznil, že krajský soud se nevypořádal se specifickým právním názorem, kterým v žalobě argumentoval, takže rozsudek neobsahoval dostatečné vysvětlení, které by tuto žalobní argumentaci vyvracelo. Rozsudek byl proto na hranici přezkoumatelnosti. Argumentace odkazující na odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 se míjela se specifickou žalobní argumentací. Ústavní soud v nálezu posuzoval celkovou ústavnost novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoliv specifické otázky výkladu tohoto ustanovení. Neposuzoval konkrétní míru či rozsah, v němž došlo k zúžení práva ekologických spolků účastnit se správních řízení dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny. Specifická žalobní argumentace je pod rozlišovací schopností nálezu Ústavního soudu, který je založen na obecných argumentech. Podstatou žaloby i kasační stížnosti byla detailní otázka výkladu zákonné roviny (výkladu jednoduchého práva), do níž se Ústavní soud nedostal. Stěžovatel souhlasil s názorem Ústavního soudu, že ekologické spolky se po novele nemohou účastnit většiny územních a stavebních řízení, které se dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny, například takových řízení, ve kterých orgán ochrany přírody vydává jen závazná stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku dle § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo k zásahu do krajinného rázu podle § 12 odst. 2 téhož zákona. V tomto případě se ovšem jednalo o specifickou situaci, v níž stavební úřad ve výrokové části územního rozhodnutí povolil kácení dřevin podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny a výjimku z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů podle § 56 odst. 6 téhož zákona. Pokud stavební úřad v územním řízení rozhoduje ve výrokové části svého rozhodnutí o těchto otázkách, nepochybně vede řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny ve smyslu § 70 odst. 3 tohoto zákona.

Argument krajského soudu, podle nějž vyloučení stěžovatele z účasti v daném řízení odpovídá úmyslu zákonodárce zrychlit územní a stavební řízení eliminací možných účastníků, stěžovatel považoval za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nebylo totiž zřejmé, z čeho krajský soud dovodil úmysl zákonodárce eliminovat možné účastníky. Z nálezu Ústavního soudu nelze takto krajně restriktivně vyložený úmysl zákonodárce dovodit. Souběžně s § 70 odst. 3 byly novelizovány i § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ze vzájemného vztahu těchto ustanovení spolehlivě vyplývá, co uvedl stěžovatel ve své žalobě, totiž že pokud v určitém územním řízení vydává stavební úřad též povolení ke kácení dřevin nebo výjimku ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů rostlin nebo živočichů, je takové územní řízení nutně a logicky též řízením podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Na tento argument krajský soud nezareagoval.

Nepřiléhavý byl podle stěžovatele i argument krajského soudu, že promítnutím závazného stanoviska orgánu ochrany přírody do jednoho z výroků rozhodnutí stavebního úřadu se nic nemění na charakteru tohoto řízení. Stěžovatel tvrdil, že „promítnutí“ závazného stanoviska je pojmovým znakem každého závazného stanoviska, neboť správní orgán, jenž vydává rozhodnutí, musí do výrokové části převzít podmínky ze souhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu, na základě čehož se tyto podmínky stanou závazné pro adresáta rozhodnutí. Tato obecná vazba mezi závazným stanoviskem a územním rozhodnutím není pro danou právní otázku podstatná. Stěžovatel totiž poukazoval na hlubší a co do podstaty odlišnou zákonnou konstrukci, podle níž stavební úřad koná řízení i podle zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud sám v územním řízení povoluje kácení dřevin nebo výjimku ze zákazů týkajících se chráněných druhů (že tak činí na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, je vedlejší). Tento specifický rys výslovně upravený v § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny odlišuje tato závazná stanoviska od ostatních závazných stanovisek vydávaných orgány ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Tuto argumentaci, na které byla postavena celá žaloba, krajský soud zcela přehlédl.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Z ODŮVODNĚNÍ:

[17] Stěžovatel v kasační stížnosti na několika místech poukazuje na to, že krajský soud se nevypořádal s určitou myšlenkou, dovodil z nálezu Ústavního soudu něco, co v něm vyjádřeno není, nebo nález nepřiléhavě aplikoval na posuzovanou věc vykazující specifika. Stěžovatel v této souvislosti zmiňuje, že rozsudek krajského soudu je na hraně (ne)přezkoumatelnosti, něco zcela pominul či se k něčemu vůbec nevyjádřil. Stěžovatel tedy naznačuje, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tímto kasačním důvodem, neboť pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný, zpravidla to znemožňuje věcně se zabývat kasačním důvodem dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[18] Krajský soud se věcí dostatečně zabýval. Poukázal na novelizaci relevantních ustanovení týkajících se účasti ekologických spolků v územním řízení a na její smysl, jímž je urychlit tato řízení. Zdůraznil, že stavební úřad nevede řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a to ani v případě, kdy obsah závazných stanovisek orgánu ochrany přírody promítá do výroku svého rozhodnutí. Byť stěžovatel může s jednotlivými východisky či úvahami krajského soudu nesouhlasit, neznamená to, že by byl napadený rozsudek zatížen nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Stěžovatel v kasační stížnosti dovozuje, že krajský soud nepochopil specifika daného případu, pokud jde o vazbu mezi závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody a výrokem rozhodnutí o umístění stavby. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu neplyne, že by krajský soud nepochopil, na co stěžovatel v žalobě poukazoval. Krajský soud jen z těchto souvislostí nedovodil takový závěr, který by si stěžovatel přál, což nezakládá nepřezkoumatelnost rozsudku. Krajskému soudu nelze ani vytýkat, že by nekorektně shrnul záměr zákonodárce, který sledoval přijetím zákona č. 225/2017 Sb. Z odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 vyplývá, že právě k tomuto záměru zákonodárce se vyjadřovali účastníci řízení o návrhu na zrušení části zákona (vláda a veřejná ochránkyně práv) a sám Ústavní soud v bodě 91 odůvodnění výslovně hodnotil legitimitu novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, jenž zakládá účast ekologických spolků ve správních řízeních, vzhledem k cíli spočívajícímu ve zrychlení územního a stavebního řízení. Z průběhu zákonodárného procesu k zákonu č. 225/2017 Sb. se podává, že novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla součástí vládního návrhu zákona, jeho součástí se stala až schválením pozměňovacího návrhu poslance Jaroslava Foldyny. Ten při druhém čtení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky uvedl: „Ve svém pozměňovacím návrhu omezuji vstup spolků do stavebního řízení. Chtěl bych, aby se zrychlilo projednávání stavebních povolování v České republice, a proto bych vás prosil o podporu tohoto pozměňovacího návrhu.“ (viz stenozáznam z 55. schůze dne 28. 2. 2017). Nejvyššímu správnímu soudu tedy není zřejmé, v čem měl krajský soud nesprávně interpretovat vůli zákonodárce. Důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není dán.

[19] Nejvyšší správní soud po zjištění, že napadený rozsudek netrpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, se zabýval posouzením právní otázky, zda územní řízení lze považovat za „řízení podle tohoto zákona“ ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, má-li v něm dojít k povolení kácení dřevin a výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů dle § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 téhož zákona.

[20] Nejvyšší správní soud považuje za účelné poukázat na to, že do 31. 12. 2017 stavební zákon v § 85 odst. 2 písm. c) stanovil, že účastníkem územního řízení jsou osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis. Z § 89 odst. 4 věty třetí stavebního zákona vyplývalo, že se jedná o osoby, které se zabývají ochranou veřejného zájmu. Obě tato ustanovení byla zákonem č. 225/2017 Sb. ze stavebního zákona vypuštěna (tato změna nebyla součástí vládního návrhu zákona, do zákona se dostala pozměňovacím návrhem výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj). Na zmíněná ustanovení stavebního zákona navazoval § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 31. 12. 2017, podle nějž bylo občanské sdružení, jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny, oprávněno požádat orgán ochrany přírody, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Občanské sdružení bylo oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les a výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů se vydávala vždy v samostatných správních řízeních vedených orgánem ochrany přírody. Povolení i výjimky měly formu správního rozhodnutí, nikoliv závazného stanoviska. Tato rozhodnutí orgánů ochrany přírody a rozhodnutí vydávaná dle stavebního zákona měla charakter řetězících se rozhodnutí, kdy jedno rozhodnutí navazovalo na druhé (viz rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154, a ze dne 21. 8. 2008, čj. 4 As 20/2008-84, č. 1788/2009 Sb. NSS), nejednalo se o akty subsumované.

[21] Dne 1. 1. 2018 vstoupil v účinnost zákon č. 225/2017 Sb., jenž zrušil § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona a změnil text § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení § 70 odst. 2 a 3 zní: Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen „občanské sdružení“), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.

[22] Současně byl novelizován § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny upravující kácení dřevin rostoucích mimo les. Ten je i nadále založen na povolovacím principu (odst. 1), z něhož jsou stanoveny výjimky (odst. 2 až 4). V nově přijatém odstavci 6 je stanoveno: Ke kácení dřevin pro účely stavebního záměru povolovaného v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, ve společném územním a stavebním řízení nebo společném územním a stavebním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí je nezbytné závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Toto závazné stanovisko vydává orgán ochrany přírody příslušný k povolení kácení dřevin. Povolení kácení dřevin, včetně uložení přiměřené náhradní výsadby, je-li v závazném stanovisku orgánu ochrany přírody stanovena, vydává stavební úřad a je součástí výrokové části rozhodnutí v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, ve společném územním a stavebním řízení nebo společném územním a stavebním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí. Odstavce 1 až 5 a § 9 se použijí pro kácení dřevin pro účely stavebního záměru povolovaného v řízeních podle věty první obdobně.

[23] Důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb. k novelizaci § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny uvádí: „S ohledem na požadavek na zjednodušení a zrychlení projednávání stavebních záměrů povolovaných v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, společném řízení nebo společném řízení s posouzením vlivů na životní prostředí se vydání povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les nahrazuje vydáním závazného stanoviska orgánu ochrany přírody. Závazné stanovisko bude podkladem pro tato řízení a obsah závazného stanoviska bude povolující orgán (stavební úřad) povinen převzít do výrokové části povolujícího rozhodnutí. Zákonné podmínky pro vydání závazného stanoviska budou totožné jako pro vydávání povolení ke kácení.“

[24] Vzhledem k tomu, že novelizace § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny byla součástí vládního návrhu zákona, jenž nijak nezasahoval do účastenství spolků v územním řízení, nebylo možné předpokládat, že na formulaci tohoto ustanovení bude záležet, zda povolení ke kácení dřevin, které má povahu samostatného výroku územního rozhodnutí, zakládá účast spolků v územním řízení.

[25] Pokud jde o § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, ten byl novelizován na základě pozměňovacího návrhu poslance Ladislava Oklešťka, jenž jej při druhém čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu nijak neodůvodnil (viz stenozáznam ze dne 28. 2. 2017). Ustanovení § 56 odst. 6 s účinností od 1. 1. 2018 zní: Zjistí-li se až po zahájení územního řízení, územního řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, společného územního a stavebního řízení, společného územního a stavebního řízení s posouzením vlivů na životní prostředí nebo stavebního řízení, že stavebním záměrem povolovaným v tomto řízení budou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněného druhu rostliny nebo živočicha stanovené v § 49 nebo 50, a tato skutečnost nebyla před zahájením tohoto řízení známa, lze rozhodnutí v tomto řízení vydat pouze na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody příslušného k povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, v němž orgán ochrany přírody posoudí splnění podmínek pro povolení výjimky uvedených v odstavcích 1 a 2 a může stanovit případné další podmínky povolení výjimky podle odstavce 3. Povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů včetně stanovení dalších podmínek podle odstavce 3 je součástí výrokové části rozhodnutí vydávaného v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, ve společném územním a stavebním řízení, ve společném územním a stavebním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí nebo ve stavebním řízení.

[26] Vzhledem k výše ve stručnosti načrtnutému průběhu legislativního procesu nelze dovozovat, že by v nyní posuzované věci aplikovatelná ustanovení § 8 odst. 6, § 56 odst. 6 a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny byla současně novelizována s nějakým jednotícím úmyslem, tedy koncepčně. Předpoklad racionálního zákonodárce, jenž důsledně a jednotně promítá svůj záměr do textu zákona, se za těchto okolností jeví spíše jako chiméra. Lze proto vycházet z toho, že jazykový výklad zákona představuje skutečně pouze prvotní přiblížení k obsahu normy, přičemž jako významnější se zdají být otázky systémových vztahů mezi jednotlivými ustanoveními zákona a jeho instituty (systémový výklad).

[27] Lze se ztotožnit s krajským soudem, že úmyslem zákonodárce promítnutým do § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo vyloučit účast spolků zabývajících se ochranou přírody a krajiny z řízení vedených správními orgány podle stavebního zákona (např. z územního řízení). To nicméně a priori nevylučuje závěr, že v důsledku novelizace § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba za řízení podle tohoto zákona považovat i řízení o umístění stavby vedené stavebním úřadem primárně podle stavebního zákona.

[28] Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo v září 2021 metodickou pomůcku pro stavební úřady*). Obhajuje v ní závěr, že územní řízení, v němž se aplikuje § 8 odst. 6 nebo § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, není řízením podle zákona o ochraně přírody a krajiny ve smyslu § 70 odst. 3 tohoto zákona, takže v něm nenáleží účastenství spolkům zabývajícím se ochranou přírody a krajiny. Tyto spolky ovšem mají právo na informaci o řízení vedených dle stavebního zákona plynoucí z § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a mohou rozhodnutí vydaná v územním řízení napadnout žalobou u soudu. Názor tohoto ministerstva vychází z toho, že „řízení“ a posouzení podmínek pro povolení kácení dřevin provádí výlučně orgán ochrany přírody a stavební úřad rozhoduje v územním řízení zásadně podle závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, sám žádné posouzení neprovádí. Stavební úřad nevede řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny a není orgánem ochrany přírody. Na uvedený metodický pokyn reagovalo Ministerstvo životního prostředí sdělením, které bylo publikováno v jeho věstníku v září 2021 (dostupné zde: https://www.mzp.cz/cz/vestnik_mzp_2021). Ministerstvo životního prostředí dospělo k opačnému závěru, tedy že stavební úřad vede v rámci územního řízení též řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, v němž tak spolkům náleží postavení účastníka podle § 70 odst. 3 tohoto zákona v rozsahu rozhodování o povolení kácení dřevin a výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Poukazuje na to, že stavební úřad rozhoduje v územním řízení na základě kompetence svěřené mu zákonem o ochraně přírody a krajiny o zásazích do zájmů chráněných tímto zákonem. Řízení, v němž je takové rozhodnutí vydáváno, je vedeno podle zákona o ochraně přírody a krajiny.

[29] Reflexe této právní otázky se v publikační činnosti chopil Josef Vedral (viz Vedral, J. K (ne)účastenství spolků na ochranu přírody v řízeních podle stavebního zákona. Bulletin Stavební právo, 2021, č. 1, s. 16 až 26). Formuloval názor, že § 8 odst. 6 a § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny „stanoví, že rozhodnutí, které by jinak vydával orgán ochrany přírody a krajiny, je v těchto případech součástí výrokové části rozhodnutí v územním nebo stavebním řízení, tzn. řízení podle stavebního zákona. To, že je rozhodnutí, které by jinak vydával orgán ochrany přírody a krajiny, součástí výrokové části rozhodnutí stavebního úřadu, nemění nic na skutečnosti, že řízení podle § 8 odst. 6, § 56 odst. 6 a § 82a odst. 2 je pořád řízením podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoliv řízením podle stavebního zákona, neboť se pořád rozhoduje podle kritérií stanovených v zákoně o ochraně přírody a krajiny a na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny. Jde proto o specifickou variantu společného řízení ze zákona podle § 140 správního řádu.“

[30] Základní režim vydávání povolení ke kácení dřevin (§ 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) a výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů (§ 56 odst. 1 téhož zákona) je takový, že se o těchto žádostech vede správní řízení, které je zakončeno vydáním samostatného správního rozhodnutí. Jedná se tedy o řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, jejichž účastníky se tak mohou stát podle § 70 odst. 3 téhož zákona spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny.

[31] Zákonodárce nicméně současně zavedl ve vztahu k povolení ke kácení dřevin i výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů jednu modifikaci tohoto procesu, jejímž účelem je integrace jednotlivých povolovacích řízení, které dle právní úpravy účinné do 31. 12. 2017 probíhaly samostatně. V důsledku toho byl opuštěn stávající model řetězících se správních aktů (samostatných správních rozhodnutí navazujících jedno na druhé) a byl přijat procesní model uplatňovaný ve vztahu k subsumovaným správním aktům (§ 149 správního řádu), byť vykazuje specifické znaky, které pramení z toho, že došlo k integraci samostatných povolovacích řízení do jednoho řízení.

[32] Má-li dojít ke kácení dřevin v souvislosti se stavebním záměrem, jenž má být povolen v územním řízení, územním řízení s posuzováním vlivů na životní prostředí nebo ve společném územním a stavebním řízení (případně včetně posuzování vlivů na životní prostředí), nevedou orgány ochrany přírody správní řízení o vydání povolení ke kácení dřevin. Orgány ochrany přírody namísto toho vydávají podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny závazné stanovisko, které je podle § 90 odst. 1 věty druhé téhož zákona závazným stanoviskem podle správního řádu. Orgány ochrany přírody nevydávají závazné stanovisko ve správním řízení (viz § 149 odst. 1 správního řádu), jedná se o úkon podle části čtvrté správního řádu, který může být vydán i před zahájením řízení ve věci samé, tj. podle stavebního zákona (viz rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS, a rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Závazné stanovisko nesměřuje vůči adresátovi, nezakládá, nemění ani neruší právní vztahy. Jedná se o akt subsumovaný vůči rozhodnutí vydávanému ve správním řízení (typicky vůči územnímu rozhodnutí či stavebnímu povolení), do jehož obsahu se promítá a skrze nějž vyvolává právní účinky navenek (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).

[33] Je nepochybné, že posouzení, zda lze povolit kácení dřevin, případně zda má být uložena povinnost k náhradní výsadbě, provádí výlučně orgán ochrany přírody v závazném stanovisku. Obsahem závazného stanoviska je stavební úřad vázán, sám není oprávněn posuzovat skutečnosti relevantní z hlediska § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny, byť by byla tímto směrem vedena argumentace účastníků územního řízení (k vypořádání této argumentace si musí stavební úřad vyžádat vyjádření orgánu ochrany přírody). Vztah mezi stavebním úřadem a orgánem ochrany přírody není, pokud jde o závazné stanovisko dle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, jiný než v případě dalších závazných stanovisek vydávaných podle tohoto zákona (např. dle § 4 odst. 2 nebo § 12). Jedinou (ovšem zcela zásadní) odchylkou je, že stavební úřad je povinen do územního rozhodnutí zahrnout výrok o povolení kácení dřevin a případně též o uložení povinnosti náhradní výsadby a tyto výroky odůvodnit. Přitom však do výroku i odůvodnění územního rozhodnutí promítá výlučně obsah závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, případně jeho pozdější vyjádření, která si stavební úřad vyžádal. Pokud je výrok územního rozhodnutí, jímž bylo povoleno kácení dřevin, respektive též uložena povinnost náhradní výsadby, napaden odvoláním, probíhá odvolací přezkum této části územního rozhodnutí shodně jako v případě, kdy je odvoláním proti rozhodnutí stavebního úřadu napadeno závazné stanovisko (viz § 149 odst. 7 správního řádu).

[34] Funkcí závazných stanovisek vydávaných dotčenými orgány pro účely řízení o umístění stavby je posoudit, zda stavební záměr je akceptovatelný z hlediska veřejných zájmů, které dotčené orgány podle zákona hájí, popř. za jakých podmínek. Závaznými stanovisky se však nepovoluje nic dalšího nad rámec samotného stavebního záměru, jak je vymezen pro účely řízení o umístění stavby. Specifická konstrukce obsažená v § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny však tuto funkci závazných stanovisek dotčených orgánů podstatně přesahuje. Závazné stanovisko totiž v tomto případě neslouží pouze k tomu, aby bylo povoleno umístění stavby, nýbrž rovněž k povolení kácení dřevin. To odpovídá tomu, že novelizace daného ustanovení nesledovala pouze ochranu veřejného zájmu v územním řízení, nýbrž integraci dvou samostatných správních řízení (jednoho vedeného dle zákona o ochraně přírody a krajiny a druhého vedeného dle stavebního zákona) do jediného správního řízení. Závazné stanovisko orgánu ochrany přírody nenahrazuje povolení ke kácení dřevin, to se vydává i v režimu dle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, byť tak činí stavební úřad, pro nějž je závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, jenž disponuje odbornými kompetencemi v dané oblasti, závazným podkladem. Samotné závazné stanovisko orgánu ochrany přírody neopravňuje k pokácení dřevin (viz Jelínková, J. Kácení dřevin pro účely stavebních záměrů. Bulletin Stavební právo, 2020, č. 2, s. 23 až 35).

[35] Z hlediska procesního lze danou situaci analyzovat následujícím způsobem. Část procesu, která ústí ve vydání závazného stanoviska dle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, probíhá před orgánem ochrany přírody a nemá charakter správního řízení. Není přitom významné, zda se tato část odehrává ještě před zahájením územního řízení, nebo až v jeho průběhu. Před orgánem ochrany přírody se v tomto případě řízení nevede. Druhou část procesu představuje samotné územní řízení. To je zahájeno žádostí o vydání územního rozhodnutí, která vymezuje předmět tohoto řízení, jímž je umístění konkrétní stavby do území. Z § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny nicméně plyne, že předmět územního řízení je v případech spadajících pod toto ustanovení širší, neboť v něm má být rozhodnuto též o kácení dřevin rostoucích mimo les a případně též uložena povinnost náhradní výsadby. Jakkoliv tedy stavebník podává samostatnou žádost o vydání závazného stanoviska ke kácení dřevin rostoucích mimo les (k jejím náležitostem viz § 4 odst. 1 vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení) a samostatnou žádost o vydání územního rozhodnutí (§ 86 odst. 1 a 6 stavebního zákona a příloha č. 1 k vyhlášce č. 503/2006 Sb.), z nichž nelze dovodit, že by předmět územního řízení rozšiřovaly o vydání povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les, vyplývá rozšíření předmětu územního řízení přímo z § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny. Teze, že předmětem územního řízení není rovněž vydání povolení ke kácení dřevin, není hájitelná, neboť nelze připustit, že předmětem řízení není něco, o čem je rozhodováno ve výroku rozhodnutí, jímž se toto řízení končí. Jedná se naopak o logický důsledek integrace dvou povolovacích procesů do jednoho doprovázené výslovným požadavkem, aby výrok rozhodnutí vydaného stavebním úřadem obsahoval výrok vycházející ze zákona o ochraně přírody a krajiny (závazné stanovisko nenahrazuje rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin).

[36] Na výše uvedený závěr nemá žádný vliv, zda bylo závazné stanovisko orgánu ochrany přírody podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny vydáno před zahájením územního řízení, nebo v jeho průběhu. Vydání závazného stanoviska totiž nelze považovat za takový časový předěl, jenž by vylučoval, že se v rámci územního řízení vede i řízení o povolení ke kácení dřevin, jestliže orgán ochrany přírody vydal závazné stanovisko před zahájením územního řízení. Závazné stanovisko je toliko podkladem (byť obsahově závazným) pro stavební úřad, ovšem jeho vydání neznamená, že by bylo ukončeno projednávání povolení kácení dřevin. O povolení ke kácení dřevin je rozhodnuto až v rozhodnutí stavebního úřadu, byť vychází ze závazného stanoviska. Může být nadto předmětem posuzování v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí stavebního úřadu, pokud odvolací námitky směřují proti této části výroku rozhodnutí stavebního úřadu.

[37] Stavební úřad má pravomoc a věcnou příslušnost rozhodnout o povolení ke kácení dřevin, které mu zakládá zákon o ochraně přírody a krajiny. Stavební úřad výrokem o povolení ke kácení dřevin rozhoduje o právních vztazích upravených zákonem o ochraně přírody a krajiny. Okolnost, že je při svém rozhodování vázán závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody, jenž v něm posuzuje splnění podmínek pro povolení ke kácení dřevin, nemění nic na výše uvedeném. Z toho plyne, že řízení vyjmenovaná v § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny vedená stavebním úřadem (v daném případě řízení o umístění stavby) jsou částečně řízením podle zákona o ochraně přírody a krajiny ve smyslu § 70 odst. 3 tohoto zákona.

[38] Lze doplnit, že pokud postačí k realizaci stavebního záměru jiné opatření stavebního úřadu, než jaké je uvedeno v § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, např. územní souhlas, rozhoduje se o povolení ke kácení dřevin podle obecného režimu dle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Orgán ochrany přírody tedy vede správní řízení podle uvedeného zákona, jehož by se bez jakýchkoliv pochybností mohly účastnit spolky, jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny. Pokud by Nejvyšší správní soud připustil, že ve věci vydání povolení ke kácení dřevin podle § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny stavební úřad nevede řízení podle zmíněného zákona, tedy spolek zabývající se ochranou přírody a krajiny se jej nemůže účastnit, vznikla by podstatná disproporce z hlediska práva účasti takového spolku mezi samostatným řízením o povolení ke kácení dřevin (na které navazuje územní souhlas) a řízením v téže věci, které je integrováno do územního řízení. Právo spolku účastnit se řízení, v němž se povoluje kácení dřevin, by záviselo na tom, zda samotný stavební záměr, s nímž je kácení dřevin spojeno, může být povolen územním souhlasem, nebo zda vyžaduje územní rozhodnutí. Hranice mezi těmito různými formami povolení umístění stavby přitom není dána pouze povahou stavebního záměru, nýbrž i tím, zda byly předloženy všechny nezbytné podklady (např. nepodmíněná souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů, souhlasy vlastníků sousedních pozemků). V tomto kontextu se pro závěr, že stavební úřad, jenž rozhoduje o povolení ke kácení dřevin, nevede řízení ani částečně podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nejeví jako dostatečně přesvědčivý argument, že stavební úřad není orgánem ochrany přírody (třebaže mu zákon o ochraně přírody a krajiny přiznává pravomoc a věcnou působnost rozhodnout o povolení kácení dřevin) a sám neposuzuje splnění podmínek pro povolení kácení dřevin, neboť to činí orgán ochrany přírody v závazném stanovisku.

[39] Argumentace, kterou Nejvyšší správní soud výše předestřel ve vztahu k § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, se přiměřeně vztahuje i na § 56 odst. 6 téhož zákona. Ani v tomto případě nebyl zavedením tohoto ustanovení opuštěn povolovací princip. Pouze došlo (nutno říci v dosti specifické procesní situaci) k integraci řízení o povolení výjimky do územního řízení, aniž by ovšem závazné stanovisko orgánu ochrany přírody nahrazovalo rozhodnutí o povolení výjimky, které je součástí výroku územního rozhodnutí. Rozhodnutí dle stavebního zákona lze vydat pouze na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, přičemž o povolení výjimky se rozhoduje v rozhodnutí stavebního úřadu. V daném případě navíc závisí to, zda lze postupovat podle § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo zda má být vedeno samostatné správní řízení o povolení výjimky, výlučně na okolnosti, kdy je zjištěno, že stavební záměr zasahuje do ochranných podmínek zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Nejvyšší správní soud nenachází žádný racionální argument, který by opodstatňoval rozdílný přístup k účastenství ekologického spolku v řízení, v němž se rozhoduje o výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, v závislosti na tom, zda potřeba získat tuto výjimku vyšla najevo před zahájením územního řízení, nebo až v jeho průběhu. Tato okolnost může opodstatňovat integraci řízení o povolení výjimky do probíhajícího územního řízení, nemůže se však projevit v tom, že by okruh účastníků řízení, v němž se o povolení výjimky rozhoduje, byl užší než v případě samostatně vedeného řízení v téže věci.

[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že „řízením podle tohoto zákona“ ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je též řízení o umístění stavby vedené stavebním úřadem, v němž se má postupovat podle § 8 odst. 6 nebo § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tak tomu bylo v projednávané věci. Krajský soud tedy posoudil danou právní otázku nesprávně. Kasační námitka je důvodná.

*) Metodická pomůcka byla v době vydání rozsudku dostupná na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj. Následně však byla z webu odstraněna.