Sbírka rozhodnutí NSS - 4461/2023 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ: ZMĚNĚNÉ ZÁVAZNÉ STANOVISKO

3. 1. 2024 Autor: Hana Sirová

Věc: P. R. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti V. R., o dodatečné povolení stavby.

Osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stavebník“) podala dne 21. 9. 2018 žádost o dodatečné povolení stavby „oplocení pozemků parc. č. XA, XB k. ú. Chrustenice (dodatečné povolení stavby opěrné stěny, která tvoří oplocení pozemků p. č. XA a XB k. ú. Chrustenice)“. Městský úřad Beroun (dále jen „stavební úřad“) žádost rozhodnutím ze dne 19. 11. 2018 zamítl, a to s ohledem na negativní závazné stanovisko Městského úřadu Beroun, odboru územního plánování a regionálního rozvoje (dále jen „orgán územního plánování“), ze dne 29. 10. 2018, který stavební záměr posoudil jako nepřípustný pro rozpor s cíli a úkoly územního plánování formulovanými v § 18 a § 19 stavebního zákona.

Proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti podal stavebník odvolání, které mířilo zejména proti negativnímu závaznému stanovisku orgánu územního plánování. Žalovaný následně požádal Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“), o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska. Krajský úřad shledal závazné stanovisko nezákonným a změnil jej tak, že stavební záměr je z hlediska souladu s politikou územního rozvoje, územně plánovací dokumentací, cíli a úkoly územního plánováními a právními předpisy přípustný (revizní závazné stanovisko ze dne 3. 4. 2019). S poukazem na toto závazné stanovisko žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2019 rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání.

Dne 17. 6. 2019 oznámil stavební úřad účastníkům řízení a dotčeným orgánům pokračování v řízení o dodatečném povolení stavby. Obchodní společnost GEISON REAL, a. s., která v dané době vlastnila pozemek parc. č. XD, a žalobce, který vlastnil pozemek parc. č. XE, který byl následně připojen k pozemku parc. č. XD, podali námitky. Společnost GEISON REAL také podala Ministerstvu pro místní rozvoj podnět k zahájení přezkumného řízení.

Rozhodnutím ze dne 20. 8. 2019 ministerstvo ve zkráceném přezkumném řízení zrušilo revizní závazné stanovisko. Krajský úřad podle ministerstva nedostatečně zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Dne 20. 4. 2020 vydal krajský úřad změněné závazné stanovisko, kterým negativní závazné stanovisko orgánu územního plánování opětovně změnil tak, že stavební záměr je přípustný. Stavba je v souladu s územním plánem a s relevantními cíli a úkoly územního plánování. Stavební úřad následně prvostupňovým rozhodnutím ze dne 1. 7. 2020 stavbu dodatečně povolil.

Proti dodatečnému povolení stavby podali odvolání žalobce i jeho právní předchůdkyně. Protože odvolání směřovala primárně proti změněnému závaznému stanovisku, požádal žalovaný ministerstvo o jeho potvrzení nebo změnu. Ve sdělení ze dne 27. 10. 2020 ministerstvo uvedlo, že proti změněnému závaznému stanovisku byly uplatněny dva podněty (podané žalobcem a jeho právní předchůdkyní) k provedení přezkumného řízení, důvody k provedení přezkumného řízení však neshledalo. K žádosti žalovaného o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska ministerstvo konstatovalo, že věcně a místně příslušným dotčeným orgánem na úseku územního plánování je orgán územního plánování. Správním orgánem nadřízeným správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska na úseku územního plánu podle § 149 odst. 5 správního řádu je krajský úřad. Z tohoto ustanovení nevyplývá zmocnění, které by umožňovalo jeho uplatnění v případě, že odvolání směřuje proti závaznému stanovisku vydanému nadřízeným správním orgánem, kterým potvrdil nebo změnil prvoinstanční závazné stanovisko. V případě závazného stanoviska vydaného nadřízeným správním orgánem analogicky platí, že se proti němu nelze „odvolat“ postupem podle § 149 odst. 5 správního řádu a je konečné. Ministerstvo proto žádost žalovaného posoudilo jako podnět k provedení přezkumného řízení podle § 4 odst. 10 stavebního zákona. Po posouzení obsahu odvolání a těchto podnětů konstatovalo, že odvolání neobsahují žádné nové skutečnosti, které by nezohlednil již při vypořádání podnětů.

Dne 12. 1. 2021 žalovaný vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl. Uvedl, že změněné závazné stanovisko obsahuje vypořádání námitek odvolatelů, které se týkají souladu stavby s územním plánem, a dále citoval jeho obsah.

Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil žalobou u Krajského soudu v Praze. Namítal, že změněné závazné stanovisko krajského úřadu ze dne 20. 4. 2020 je nesprávné a nezákonné, neboť nerespektovalo rozhodnutí ministerstva ze dne 20. 8. 2019, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno předchozí závazné stanovisko krajského úřadu. Změněné závazné stanovisko nebylo dle žalobce náležitě odůvodněno a rovněž v něm nebyla odůvodněna ani nesprávnost závazného stanoviska orgánu územního plánování ze dne 29. 10. 2018. Žalobce vyjádřil souhlas se závěry tohoto závazného stanoviska, neboť respektovalo dosavadní stavební praxi v území.

Žalobce se také vymezil proti postupu ministerstva, který bezprostředně předcházel vydání napadeného rozhodnutí. Ministerstvo v rámci řízení o žalobcově odvolání (resp. odvolání jeho právní předchůdkyně) proti prvostupňovému rozhodnutí posuzovalo změněné závazné stanovisko krajského úřadu ze dne 20. 4. 2020, avšak toliko pouze z hlediska zákonnosti, nikoliv věcné správnosti, čímž postupovalo v rozporu s § 149 odst. 7 správního řádu. Žalovaný pak i přes absenci rozhodnutí ministerstva, kterým by změněné závazné stanovisko potvrdilo či změnilo, rozhodl meritorně v řízení o odvolání. Postupem obou správních orgánů došlo dle žalobce k odepření účinné obrany proti prvostupňovému rozhodnutí resp. zejména změněnému závaznému stanovisku. Proto žalobce považoval napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné a nezákonné.

Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z ODŮVODNĚNÍ:

K odvolacímu přezkumu závazného stanoviska

[36] Krajský soud připomíná, že byť žalobce míří žalobou proti rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, podstatu projednávané věci představuje jeho nesouhlas se změněným závazným stanoviskem, na němž stavební úřad a následně též žalovaný plně založili odůvodnění svých rozhodnutí.

[37] Závazná stanoviska nejsou samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., jsou však závazným podkladem konečného rozhodnutí. Soudní ochrana před zprostředkovanými dopady je proto umožněna právě v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, Závazná stanoviska II).

[38] Krajský soud se v prvé řadě věnoval námitce, podle které mělo být změněné závazné stanovisko podrobeno „odvolacímu“ přezkumu ze strany ministerstva a podle které ministerstvo postupovalo nesprávně, vyhodnotilo-li žádost žalovaného o změnu či potvrzení změněného závazného stanoviska jako podnět k provedení přezkumného řízení. Podle žalobce v důsledku tohoto nesprávného postupu neměl žalovaný k dispozici veškeré podklady pro rozhodování a v odvolacím řízení nedošlo k řádnému přezkoumání změněného závazného stanoviska.

[39] Tato žalobní námitka není důvodná.

[40] Na základě shora provedené rekapitulace průběhu správního řízení lze procesní situaci nastalou v projednávané věci stručně shrnout následovně. Krajský úřad na základě odvolání stavebníka změnil původní negativní závazné stanovisko orgánu územního plánování tak, že stavební záměr je přípustný. Následně byla věc vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání. Avšak dříve, než stavební úřad o žádosti o dodatečné povolení stavby opětovně rozhodl, zrušilo ministerstvo ve zkráceném přezkumném řízení závazné stanovisko krajského úřadu, který následně vydal nové (opět pozitivní) změněné závazné stanovisko. Změněné stanovisko se tak stalo závazným podkladem prvostupňového rozhodnutí, které bylo opětovně napadeno odvoláními, jenž mířila primárně právě proti změněnému závaznému stanovisku. Spornou je otázka, zda za takové situace mělo dojít v odvolacím řízení k přezkoumání závazného stanoviska ministerstvem postupem podle § 149 odst. 7 správního řádu.

[41] Podle tohoto ustanovení jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků.

[42] V posuzované věci byl orgánem příslušným k vydání závazného stanoviska ve smyslu posledně citovaného ustanovení orgán územního plánování, tedy Městský úřad Beroun, odbor územního plánování a regionálního rozvoje [§ 6 odst. 1 písm. e) stavebního zákona]. Správním orgánem nadřízeným orgánu územního plánování byl Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu (§ 178 odst. 2 správního řádu). Již z prostého jazykového výkladu daného ustanovení tedy vyplývá, že jako jediné příslušné k vydání závazných stanovisek v dané věci přicházejí v úvahu tyto dva správní orgány (orgán územního plánování a krajský úřad), nikoli ministerstvo. To v daném případě nebylo nadáno pravomocí ke „standardnímu“ přezkoumání závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení, ale toliko k provedení přezkumného řízení závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu postupem podle § 4 odst. 10 stavebního zákona.

[43] Nelze pominout, že § 149 odst. 7 správního řádu neumožňuje zrušení „prvostupňového“ závazného

stanoviska, ale toliko jeho potvrzení či změnu. Z povahy věci proto vyplývá, že dojde-li v odvolacím řízení ke změně závazného stanoviska a v tom důsledku k vyhovění odvolání, zrušení prvostupňového rozhodnutí a vrácení věci stavebnímu úřadu k novému projednání, nemůže být již stavební úřad při novém projednání žádosti vázán původním prvostupňovým závazným stanoviskem, neboť bylo změněno, a nové závazné stanovisko již orgán územního plánování nevydává. Stavební úřad tak musí respektovat závazný právní názor odvolacího orgánu [§ 90 odst. 1 písm. b) správního řádu], jehož nedílnou součást v takovém případě tvoří i závěry obsažené v revizním (změnovém) závazném stanovisku nadřízeného orgánu.

[44] Zákon přitom nepředpokládá, že by za situace, kdy se revizní závazné stanovisko stane shora popsaným postupem podkladem prvostupňového rozhodnutí, následně docházelo v odvolacím řízení k „násobení“ devolutivního účinku (tedy dle požadavku žalobce k přezkoumání revizního závazného stanoviska nadřízeným orgánem nadřízeného správního orgánu). Nelze odhlížet od účelu, pro který zákon stanoví možnost/povinnost posouzení zákonnosti a věcné správnosti závazného stanoviska postupem podle § 149 odst. 7 správního řádu. Tím je posouzení odvolací argumentace dotčeným správním orgánem, který je na rozdíl od odvolacího orgánu nadán odpovídajícími odbornými znalostmi na tom kterém úseku výkonu veřejné správy (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS). Úkolem odvolacího orgánu je posoudit, zda (revizní) závazné stanovisko reaguje na všechny odvolací námitky. Pokud tomu tak není, je namístě, aby v součinnosti se správním orgánem nadřízeným správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska zajistil doplnění revizního závazného stanoviska tak, aby mohl přezkoumatelně reagovat na všechny odvolací námitky, k jejichž zodpovězení jsou z hlediska věcné působnosti příslušné právě dotčené orgány.

[45] V projednávané věci se již dotčený nadřízený orgán ke stavebnímu záměru vyjádřil (v rámci prvního odvolacího řízení), přičemž tak činil i na podkladu vyjádření účastníků řízení, která mu odvolací orgán v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu zasílá společně s odvoláním a vyjádřením správního orgánu prvního stupně. K odvolání stavebníka se vyjádřil též žalobce (resp. jeho právní předchůdkyně). Nadřízenému dotčenému orgánu tak byl postoj žalobce i jeho výtky vůči stavebnímu záměru známy a mohl na ně reagovat v revizním závazném stanovisku, resp. ve změněném závazném stanovisku (po zrušení revizního závazného stanoviska ve zkráceném přezkumném řízení). Krajský soud akcentuje, že v situacích trvajícího nesouhlasu s povahou rozhodnutí mají jak stavebník, tak vlastník sousedního pozemku možnost brojit proti závaznému stanovisku právě v řízení o žalobě proti na něm založenému rozhodnutí, v rámci něhož je zákonnost závazného stanoviska přezkoumávána v plné míře.

[46] Krajský soud dále připomíná, že smyslem opravných (a dozorčích) prostředků není docílit co nejdelšího trvání řízení tj. účelového zdržování rozhodovacího procesu s cílem oddálení účinků předvídaného rozhodnutí, nýbrž možnost obrany proti nezákonným a nesprávným rozhodnutím. Naplněním požadavku žalobce na provedení odvolacího přezkumu závazného stanoviska v rámci druhého odvolacího řízení orgánem nadřízeným krajskému úřadu (ministerstvem) by v důsledku mohlo dojít k naprostému zacyklení řízení. Tímto způsobem by totiž mohla být opakovaně měněna závazná stanoviska (k odvoláním podaným jednotlivými účastníky řízení) s tím, že v určité fázi řízení by zde již neexistoval správní orgán příslušný k přezkumu závazného stanoviska v odvolacím řízení. Demonstrováno na zde řešené věci by v případě změny závazného stanoviska ministerstvem k odvolání žalobce došlo k vrácení věci stavebnímu úřadu, pro nějž by se změnové závazné stanovisko ministerstva stalo závazným podkladem, následně by na základě odvolání podaného stavebníkem měl toto závazné stanovisko v odvolacím řízení „přezkoumat“ další nadřízený orgán, tj. ministr, jehož stanovisko by se v případě změny opět stalo podkladem pro prvostupňové rozhodnutí, a tak dále, tedy v posledku by zde nemusel být žádný správní orgán příslušný k odvolacímu přezkumu závazného stanoviska. Takový výklad § 149 odst. 7 správního řádu je tedy zjevně absurdní.

[47] Krajský soud proto shrnuje, že žalovaný, potažmo ministerstvo, ze shora uvedených důvodů nepochybili, nepodrobili-li změněné závazné stanovisko k odvolání žalobce přezkumu ze strany ministerstva podle § 149 odst. 7 správního řádu a posoudilo-li ministerstvo žádost žalovaného o změnu/potvrzení změněného závazného stanoviska jako podnět k přezkumu podaný správním orgánem. Podkladem pro napadené rozhodnutí správně bylo změněné závazné stanovisko. Otázka, zda se jednalo o dostatečný podklad, tedy zda změněné závazné stanovisko přezkoumatelně reaguje na všechny žalobcovy odvolací námitky, je věcí druhou, a krajský soud se jí proto zabývá níže.

[48] Shora uvedené závěry nevyvrací ani poukazy žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2013, čj. 4 As 20/2013-72, a již citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2009-63, neboť v tam řešených věcech v rozporu se zákonem vůbec nedošlo k odvolacímu (standardnímu) přezkumu závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 7 správního řádu (tehdy § 149 odst. 4). To ale není nyní posuzovaný případ, neboť žalovaný v prvním „kole“ odvolacího řízení postupoval podle § 149 odst. 7 správního řádu a prvostupňové závazné stanovisko podrobil přezkumu jak z hlediska jeho zákonnosti, tak správnosti.

[49] Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že před vydáním prvostupňového řízení došlo ke zrušení revizního (změnového) závazného stanoviska v přezkumném řízení. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 15. 12. 2020, čj. 2 As 8/2018-76, č. 4139/2021 Sb. NSS, zrušení závazného stanoviska (v přezkumném řízení) před vydáním konečného rozhodnutí představuje „procesní komplikaci, která může mít v případě řízení o žádosti (zpravidla o povolení nějaké činnosti) negativní časové, případně i ekonomické důsledky pro dotčené osoby, zejména žadatele. Tyto důsledky se však zásadně neliší od jiných procesních úkonů správních orgánů v průběhu správního řízení, jako jsou například výzvy žadateli k předložení či doplnění podkladů pro rozhodnutí, opatřování (dodatečných) podkladů samotným správním orgánem, přerušení řízení nebo (a zejména) zrušení prvostupňového rozhodnutí odvolacím správním orgánem. Jakkoliv mohou být i jejich dopady na časový průběh řízení citelné, platná právní úprava soudního přezkumu činnosti veřejné správy dává soudům jen velmi omezené možnosti do takových situací zasahovat.“ Dojde-li k situaci, že je závazné stanovisko v přezkumném řízení zrušeno ještě před vydáním konečného rozhodnutí ve věci, závazné stanovisko „ještě nebylo konečným rozhodnutím ve věci ‚konzumováno‘ a obnovuje se procesní situace před jeho vydáním. Je tu totiž stále žádost o jeho vydání, ať již podaná dotčenou osobou nebo správním orgánem příslušným k vydání konečného rozhodnutí. Na ni musí dotčený správní orgán (znovu) reagovat, zpravidla vydáním nového závazného stanoviska (nebude-li dán některý ze zákonných důvodů pro odložení věci či zastavení řízení).“

[50] Přesně tímto způsobem správní orgány v projednávané věci postupovaly. Krajský úřad poté, co jeho revizní závazné stanovisko ministerstvo zrušilo ve zkráceném přezkumném řízení, vydal změněné závazné stanovisko a teprve následně vydal stavební úřad prvostupňové rozhodnutí. V tomto ohledu tak nelze shledat v postupu správních orgánů žádné pochybení.

Změněné závazné stanovisko je nepřezkoumatelné

[51] Krajský soud se v návaznosti na shora uvedené dále zabýval námitkami, podle kterých je změněné závazné stanovisko nepřezkoumatelné, neboť nerespektuje závazný právní názor ministerstva a nereaguje řádně na výtky uplatněné žalobcem v průběhu správního řízení. (…)

[69] Krajský soud s ohledem na shora uvedené tedy shrnuje, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu nepřezkoumatelnosti změněného závazného stanoviska. Úkolem žalovaného, potažmo krajského úřadu proto v dalším řízení bude, aby učinil součástí správního spisu postupem souladným se zákonem podklady, ze kterých při vydání změněného závazného stanoviska vycházel tak, aby bylo zřejmé, na základě jakých skutečností zjišťoval skutkový stav. Při zjišťování skutkového stavu se krajský úřad zaměří na relevantní lokalitu, v níž se nachází posuzovaný stavební záměr a na způsob, jakým je v ní řešeno oplocení mezi přirozeně svažitými pozemky. Při formulování svých závěrů pak krajský úřad neopomene řádně se vypořádat i se všemi relevantními námitkami účastníků řízení týkajícími se rozporu stavebního záměru s územním plánem a cíli a úkoly územního plánování. (…)