VOLBY DO ZASTUPITELSTEV OBCÍ: NEPLATNÝ PRŮKAZ TOTOŽNOSTI

17. 4. 2023 Autor: Hana Sirová

Věc: I. K. proti 1) Městskému úřadu Třešť, 2) Sdružení za obec Jezdovice, 3) SPOLEČNĚ PRO JEZDOVICE, 4) J. V., 5) M. V., 6) O. M. a 7) L. H. o návrhu na neplatnost hlasování ve volbách do zastupitelstva obce.

Navrhovatelka je voličkou s trvalým pobytem v obci Jezdovice. Ve dnech 23. a 24. 9. 2022 zde proběhly obecní volby, a to v jediném volebním okrsku. Zastupitelstvo obce je sedmičlenné a kandidátní listiny zaregistrovaly pouze dvě volební strany. Tou první je Sdružení za obec Jezdovice, které ve volbách získalo 4 mandáty, tedy těsnou většinu v zastupitelstvu. Druhá volební strana s názvem SPOLEČNĚ PRO JEZDOVICE (za niž kandidovala i navrhovatelka), získala jen 3 mandáty.

Navrhovatelka volební výsledek zpochybnila. Domáhala se, aby Krajský soud v Brně hlasování ve volbách do zastupitelstva obce Jezdovice prohlásil za neplatné, případně aby vyslovil neplatnost volby čtyř kandidátů nominovaných Sdružením za obec Jezdovice. Namítala celou řadu nezákonností, k nimž mělo během voleb v její obci dojít a které ve svém celku mají vytvářet ucelený řetězec okolností, jenž svědčí o zatemnění volebních výsledků. Mimo jiné se mělo jednat o to, že okrsková volební komise umožnila hlasovat J. H., ačkoliv se tento volič prokázal neplatným občanským průkazem a platným cestovním pasem vůbec nedisponuje. Na to, že jeho občanský průkaz je „propadlý“, se přišlo až dodatečně, ve druhém kole senátních voleb.

Krajský soud v Brně návrh zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

IV.A Obecná východiska

[12] Podmínky pro podání tzv. volební stížnosti vymezuje § 60 odst. 1 volebního zákona takto: Podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva, (dále jen ‚navrhovatel‘). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb do zastupitelstev obcí Státní volební komisí. Navrhovatelka je zapsána v seznamu voličů v jediném volebním okrsku v Jezdovicích (dokonce zde i kandidovala) a volební stížnost podala včas.

[13] Podle ustálené judikatury Ústavního soudu platí pro volební soudnictví vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá (nález ÚS ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb.). Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny. Z čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (nález ÚS ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, č. 31/1996 Sb.). Rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu prokazatelně způsobily, že by voliči rozhodli jinak. Jinak řečeno, intenzita porušení zákona musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by určitý kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění. Na tato východiska navazuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS), která v obecné rovině definuje tři základní předpoklady pro vyhovění volební stížnosti takto:

a) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona, popř. zákonů souvisejících;

b) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností, resp. průběhem hlasování, které je

návrhem napadeno, a

c) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta,

resp. regulérnost hlasování.

[14] Z odkazované judikatury ovšem nelze pro účely posuzované věci vycházet bez dalšího [zejména ve vztahu k podmínce sub c)]. V mezidobí totiž došlo ke změně volebního zákona. Podle § 60 odst. 2 až 4 volebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2016 bylo podmínkou důvodnosti návrhu porušení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek voleb. Zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další zákony, došlo k novelizaci tohoto ustanovení a v nynějším znění je podmínkou důvodnosti návrhu porušení volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb. Jinými slovy, nyní je pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila – nikoli pouze mohla ovlivnit – výsledek voleb, a to hrubým způsobem (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, bod 23). Ústavní soud danou změnu vykládá tak, že „[p]ro závěr o hrubém ovlivnění voleb je […] určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově) omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností […]. Tuto svou kontrafaktuální úvahu pak musí volební soud podrobně odůvodnit ze všech hledisek zákonem předvídaných pro zisk mandátu.“ (nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS)

[15] Dále platí, že tuzemské volební soudnictví nezná tzv. absolutní vady volebního řízení, tedy taková porušení ustanovení volebního zákona, která by měla za následek automatické zrušení voleb či hlasování. Všechny možné vady a pochybení je třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta nebo na výsledek hlasování (nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 73/04). „Soudní řízení ve věcech volebních není založeno na principu inkvizičním, ve kterém by si soud sám vyhledával veškeré důkazy k tvrzení účastníků, ale je založeno na zásadě, že každý musí svá tvrzení doložit dostatečnými důkazy. V tomto směru navrhovatele tíží důkazní břemeno, jehož neunesení má obecně za následek neúspěch v soudním řízení.“ (usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2018, čj. 51 A 9/2018-176).

[16] Pro nyní posuzovanou věc z toho plyne, že samotný rozdíl jednoho hlasu mezi posledním zvoleným a prvním nezvoleným kandidátem ještě sám o sobě neznamená, že by každá zjištěná nezákonnost musela automaticky vést k prohlášení hlasování za neplatné. Vždy je potřeba se ptát, zda sama či v kombinaci s ostatními podle zkušeností běžného života hrubě ovlivnila výsledek voleb, přičemž že tomu tak je, to musí prokázat s dostatečnou mírou jistoty navrhovatelka. Pokud by soud jen kvůli těsnému rozdílu mezi ziskem hlasů pro jednotlivé kandidáty hodnotil každou vadu volebního procesu jako způsobilou hrubě ovlivnit výsledek, znamenalo by to, že na práci okrskových volebních komisí v malých obcích, kde je takový výsledný stav s ohledem na nízký počet voličů obvyklejší, by vlastně kladl výrazně větší nároky než na práci okrskových volebních komisí ve velkých městech. To by byl ovšem pohled značně odtržený od reality. (…)

IV.B Hlasování s neplatným občanským průkazem

[19] Právo volit do zastupitelstva obce má podle § 4 odst. 1 volebního zákona občan obce za předpokladu, že jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci […] přihlášen k trvalému pobytu. Podle § 33 odst. 5 volebního zákona platí: Neprokáže-li volič svou totožnost a státní občanství České republiky […] nebude mu hlasování umožněno.

[20] Krajský soud kontrolou seznamu voličů, výslechem svědka J. H. a kontrolou jeho aktuálního občanského průkazu zjistil, že pan H. byl zapsán v seznamu voličů pro obecní volby, je plnoletý, má české státní občanství, je v Jezdovicích přihlášen k trvalému pobytu, k volbám se dostavil osobně a odvolil. Při volbách se skutečně prokázal již neplatným občanským průkazem, nebyl si toho však vědom (před soudem se již prokázal platným dokladem vydaným na začátku října 2022). Paní P., členka okrskové volební komise, která jeho totožnost kontrolovala, si toho také nevšimla. Přišlo se na to až zpětně, když se tímtéž dokladem prokazoval při druhém kole voleb do Senátu. Pan H. nemá platný cestovní pas, nemohl by tedy svou totožnost při obecních volbách prokázat ani tímto dokladem.

[21] Krajský soud dospěl k závěru, že okrsková volební komise v tomto případě pochybila, neboť umožnila hlasovat voliči, který neprokázal svou totožnost a státní občanství České republiky. Tím porušila § 33 odst. 5 volebního zákona. Krajský soud nemá žádnou pochybnost o tom, že šlo o porušení neúmyslné, o pouhé přehlédnutí, ke kterému při kontrole průkazů desítek osob může dojít. Tomu nasvědčuje i fakt, že průkaz pana H. kontrolovala řadová členka volební komise, na kterou stěžovatelka v návrhu sama odkazovala u jiných návrhových bodů, nikoliv předsedkyně komise spřízněná příbuzensky se současným starostou. Paní P. jednoduše zapomněla kromě identifikačních údajů ověřit též platnost předloženého občanského průkazu. Taková nepozornost je obzvláště pochopitelná na malé obci, jakou jsou Jezdovice (s 202 oprávněnými voliči), kde se většina lidí navzájem zná a je schopna se spolehlivě identifikovat již jen pouhým pohledem, takže ztotožnění prostřednictvím průkazu je více méně formalitou. To však nic nemění na tom, že k porušení volebního zákona došlo. Soud se proto musel ptát, zda má zjištěná nezákonnost přímý vztah k výsledku voleb a zda jde o nezákonnost natolik intenzivní, že tento výsledek hrubě ovlivnila. Soud dospěl k názoru, že nic takového se v řízení neprokázalo.

[22] Za prvé musí soud poukázat na to, že právo volit se neodvíjí od vlastnictví platného občanského průkazu. Jeho předložení je pouze jedním ze způsobů, jak může volič prokázat, že splňuje podmínky vymezené v § 4 odst. 1 volebního zákona. Účel a smysl § 33 odst. 5 volebního zákona je podle soudu ryze organizační – volič musí před výkonem volebního práva prokázat svou totožnost a státní občanství proto, aby se zamezilo tomu, že místo něj bude volit jiná osoba nebo že bude volit navzdory tomu, že těsně před volbami pozbyl české státní občanství. Nic takového se v daném případě nestalo a navrhovatelka ani nic takového netvrdí. Z dokazování vyplynulo, že k volbám se skutečně dostavil osobně pan H., který i v době soudního řízení stále byl občanem České republiky. Stalo se tedy v podstatě jen to, že okrsková volební komise umožnila hlasovat osobě, která pro výkon volebního práva nesplnila jednu z formálních podmínek (prokázat svou totožnost a státní občanství), avšak materiálně byla oprávněným voličem. Soud tak nevidí přímý vztah mezi zjištěnou protizákonností a výsledkem voleb.

[23] I kdyby ale soud takový vztah shledal, nemohl by dát navrhovatelce za pravdu ve třetím kroku svého zkoumání. Navrhovatelka totiž nijak neprokázala, že by byl hlasem pana H. výsledek voleb hrubě ovlivněn. Pan H. sám spontánně soudu nesdělil, jakým způsobem ve volbách hlasoval, a soud se jej na to při svědecké výpovědi netázal, neboť volby jsou podle čl. 102 odst. 1 Ústavy tajné a nikdo tak nemůže být nucen, aby své voličské rozhodnutí komukoliv odhaloval. Ani navrhovatelka takovou otázku panu H. nepoložila, natož aby již k návrhu přiložila jeho prohlášení o tom, jak volil. To se ve volebních věcech běžně děje – typicky pokud chce navrhovatel prokázat, že oficiální volební výsledky nemohou být správné, a podaří se mu najít osoby ochotné otevřeně sdělit a před soudem dosvědčit, jak ve volbách hlasovaly, může poukázat na rozpor mezi jejich tvrzením a zveřejněnými souhrnnými údaji. Nyní se navrhovatelka ani nepokusila zjistit, jak volič hlasoval. Soud proto nemůže vyloučit, že pan H. svými sedmi hlasy, které měl v obecních volbách k dispozici, vůbec nezasáhl do boje mezi posledním zvoleným a prvním nezvoleným kandidátem, kde rozdíl činil jediný hlas. Ani hrubé ovlivnění volebního výsledku účastí pana H. se tak navrhovatelce nepodařilo prokázat. (…)

V. Závěr a náklady řízení

(…)

[51] Soud nakonec konstatoval, že pokud okrsková volební komise umožní hlasovat voliči na neplatný průkaz totožnosti, jedná se sice o porušení § 33 odst. 5 volebního zákona, avšak jde-li o oprávněného voliče, který splňuje veškeré požadavky stanovené v § 4 volebního zákona, a prokáže se, že volební právo skutečně vykonal on osobně, pak takováto nezákonnost sama o sobě nemá vliv na výsledek voleb, jakkoliv těsný by tento výsledek byl. (…)